رأی شماره 885 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:ابطال بند ۸ مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ ۱۳۹۴/۷/۲۱ شورای اسلامی شهر کرج

شماره هـ/۱۴۲۳/۹۵                                                        ۱۳۹۶/۱۰/۶
بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی‌ ایران
با سلام
یک نسخه از رأی هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۸۸۵ مورخ ۱۳۹۶/۹/۱۴ با موضوع:
«ابطال بند ۸ مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ ۱۳۹۴/۷/۲۱ شورای اسلامی شهر کرج.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.
مدیرکل هیأت‌عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۶/۹/۱۴ شماره دادنامه: ۸۸۵ کلاسه پرونده: ۱۴۲۳/۹۵ مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۸ مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ ۱۳۹۴/۷/۲۱ شورای اسلامی شهر کرج
گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۱۸۸۹۸۴ ـ ۱۳۹۵/۹/۱۳ اعلام کرده است که:
«حضرت حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای بهرامی
ریاست محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ ۱۳۹۴/۷/۲۱ به شورای اسلامی شهر کرج از جهت انطباق با قانون در‌این سازمان مورد بررسی قرار گرفت:
الف ـ شهرداری کرج به موجب لایحه شماره ۸۶/۹۳۰۲۰/ش ـ ۱۳۹۴/۷/۲۰ به شورای اسلامی شهر کرج در خصوص وصول مطالبات شهرداری، پیشنهاد نموده است: « ... در سالهای اخیر به جهت رکود صنعت ساختمان و تأثیر به سزای این امر در توان مالی مؤدیان در امر دریافت مجوز ساخت و پرداخت دیون خود به شهرداری و توانمندسازی مؤدیان و به حرکت درآوردن چرخه ساخت و ساز و جلوگیری از برگشت چکها و دریافت به موقع مطالبات و بهره‌برداری به موقع از پروژه‌های عمرانی و خدمات‌رسانی بهتر به شهروندان ‌این شهرداری در نظر دارد همانند سایر شهرداری‌ها از جمله تهران و تبریز تفاهم نامه‌ای را با بانک شهر به شرح پیوست منعقد نماید. که در‌این روش کلیه مؤدیانی که به شهرداری بدهکار می‌باشند و توان پرداخت بدهی خود را ندارند و با قید مبلغ و مدت بازپرداخت به بانک معرفی و بانک با کسر مبلغ ۲۳ درصد، میزان ۷۷ درصد از مبلغ اعلامی را نقداً به حساب شهرداری واریز نماید که با‌این اقدام شهرداری به موقع به مطالبات خود رسیده و دچار خسارت ناشی از تورم آتی و مشکلات بعدی چکهای برگشتی نخواهدشد. لازم به ذکر است در صورت وجود توان مالی در مؤدیان می‌توانند رأساً نسبت به پرداخت اقدام و از‌این تخفیف استفاده نمایند. خواهشمند است به صورت دو فوریتی مطرح و تصمیم‌گیری گردد.»
در ادامه متن لایحه نیز قید شده: «به شهرداری کرج اجازه داده می‌شود به جهت جلوگیری از انباشت بدهی مؤدیان و چکهای برگشتی و به منظور توانمند‌سازی مؤدیان و به حرکت درآوردن چرخه ساخت و ساز و بهره‌برداری به موقع از پروژه‌های عمرانی و خدمات‌رسانی هر چه بهتر به شهروندان، مؤدیان بدهکاری که توان پرداخت یکجا بدهی خود را به شهرداری ندارند و درخواست تقسیط می‌نمایند را به بانک شهر معرفی و در صورت پرداخت یکجا بدهی مؤدی از طریق بانک با کسر ۲۳% از کل بدهی مؤدی ۷۷% آن را به صورت نقدی و یکجا به حساب شهرداری واریز نمایند. ضمناً تاریخ انقضاء‌این مصوبه از تاریخ ابلاغ تا پایان سال ۱۳۹۵ می‌باشد.» متن فوق حاوی نکات زیر است:
۱ـ انعـقاد تفاهم نامه با بانک شـهر و پرداخت مطالبات مـؤدیان توسط بانک با کسـر مبلغ ۲۳% از اصل بدهـی و احتسـاب کل آنها به عنوان مطالبـات به حساب مودی.
۲ـ در صورت وجود توان مالی در مؤدیان و پرداخت بدهی استفاده از ۲۳% تخفیف براساس مصوبه فوق، بخشودگی چه از محل تسهیلات بانک شهر و چه از محل پرداختهای تعدادی مؤدیان به شهرداری شامل:
الف ـ جرایم ب ـ عوارض
گفتنی است بر اساس آمار ارائه شده از کمیسیون ماده صد میزان آراء اجرا نشده جریمه (جریمه و مختلط) به تعداد حدود ۴۸۰۰ رأی و به مبلغ بیش از ۷۳۰۰ میلیارد ریال می‌باشد.
ب ـ پس از طرح موضوع در یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه رسمی شورای اسلامی شهر کرج مورخ ۱۳۹۴/۷/۲۱، ابتدا با دو فوریت پیشنهاد، سپس متن لایحه شهرداری با اکثریت آراء طی بند ۸ صورتجلسه به تصویب رسیده است.
ج ـ با عنایت به ارسال مصوبه به فرمانداری برای تطبیق آن با قوانین و مقررات به دلیل عدم اعلام نظر در موعد مقرر قانونی، مصوبه مذکور طی شماره ۴/۴۲/۹۴/۴۸۳۹ ـ ۱۳۹۴/۸/۹ به شهرداری کرج برای اجرا ابلاغ می‌شود.
د ـ در خصوص مصوبه مذکور:
اولاً: برای پرداختهای نقدی جرایم کمیسیون ماده صد قانون شهرداری‌ها، بخشودگی تعیین گردیده است.
ثانیاً: جرایم کمیسیون ماده (۱۰۰) ناشی از تخلفات ساختمانی بوده و نوعی مجازات تلقی می‌شود و طبق نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه به شماره ۷/۵۵۲۷ ـ ۱۳۷۴/۹/۲۶: «اعمال مقررات مربوط به تخفیف مجازات خاص دادگاهها و مجازاتها است...» و کمیسیون ماده صد نیز یک مرجع شبه قضایی محسوب می‌شود و آراء صادره آن که به عنوان جریمه به متخلفین تعلق گرفته، بر اساس نرخهای تعیین شده در قانون مذکور (با توجه به ارزش معاملاتی و...) تعریف گردیده، لذا توسط شورای شهر قابلیت تخفیف به عنوان بخشودگی ندارد.
ثالثاً: به استناد ماده (۷۶) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران که وظایف شورای اسلامی شهر احصاء شده، اشاره‌ای به تجویز بخشودگی بخشی از جرایم ماده (۱۰۰) و یا اخذ بهره بانکی ناشی از تقسیط جرایم دیرکرد کمیسیون ماده صد قانون شهرداری‌ها نشده است و در مصوبه مذکور قید گردیده در صورت پرداخت یک جا و نقدی مطالبات با اقدام از طریق بانک شهر به صورت تسهیلات، ۲۳% درصد کل بدهی بخشوده می‌شود. لذا تعیین، تصویب و اخذ هرگونه مبلغی تحت هر عنوان و یا کاهش و افزایش جرایم نیز از جمله بخشودگی مستلزم وضع قانون توسط مبادی ذی ربط می‌باشد و در‌این خصوص نیز قانونی توسط مقنن وضع نشده است و شوراها تنها اختیار تصویب لوایح برقراری عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن را بر عهده دارند وجرایم ماده ۱۰۰ جزء عوارض شهر محسوب نمی‌شود. ضمن آن که در‌این قبیل موارد بر اساس ماده ۹‌آیین‌نامه اجرایی وضع عوارض مصوب ۱۳۷۸/۷/۷ هیأت‌وزیران «شورا می‌تواند در هنگام وضع عوارض جدید یا در زمان مقتضی نسبت به موارد معافیت، کاهش تخفیف و لغو عوارض که تصویب نموده‌اند باتوجه به سیاستهای مقرر در‌ این ‌آیین‌نامه اتخاذ تصمیم نمایند.»
لذا بند ۸ مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ ۱۳۹۴/۷/۲۱ شورای اسلامی شهر کرج راجع به بخشودگی ۲۳% از اصل جرایم کمیسیون ماده صد در قبال پراخت نقدی و به صورت تسهیلات توسط بانک شهر برخلاف قانون و خارج از حدود و اختیارات شورای اسلامی شهر مزبور می‌باشد. از‌این رو ضمن درخواست صدور دستور موقت، ابطال مصوبه مورد اشاره مورد تقاضاست. موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه‌این سازمان را مطلع فرمایند.»
متن مصوبه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:
«۸ ـ لایحه شهرداری به شماره ۸۶/۹۳۲۰/ش ـ ۱۳۹۴/۷/۲۰ به شرح ذیل: «همان گونه که مستحضرید در سالهای اخیر به جهت رکود صنعت ساختمان و تأثیر بسزای‌این امر در توان مالی مؤدیان در امر دریافت مجوز ساخت و پرداخت دیون خود به شهرداری و توانمندسازی مؤدیان و به حرکت در آوردن چرخه ساخت و ساز و جلوگیری از برگشت چکها و دریافت به موقع مطالبات و بهره‌برداری به موقع از پروژه‌های عمرانی و خدمات‌رسانی بهتر به شهروندان‌این شهرداری در نظر دارد همانند سایر شهرداری‌ها از جمله تهران و تبریز تفاهم نامه‌ای را با بانک شهر به شرح پیوست منعقد نماید که در‌این روش کلیه مؤدیانی که به شهرداری بدهکار می‌باشند و توان پرداخت بدهی خود را ندارند و با قید مبلغ و مدت بازپرداخت به بانک معرفی و بانک با کسر مبلغ ۲۳ درصد، میزان ۷۷ درصد از مبلغ اعلامی به ردیف بودجه نهر سیاه جوی در سال ۱۳۹۴ مدنظر قرار گرفته و مابقی در بودجه سالهای آتی پادار و موارد به صورت دو فوریت در جلسه علنی شورا مطرح و نتیجه جهت انجام اقدامات لازم به شهرداری ابلاغ گردد. متن لایحه: به شهرداری کرج اجازه داده می‌شود مطابق تبصره ۲۴ بودجه و برآورد کل به مبلغ ۲۴۵/۱۶۴/۵۴۴/۲۹۸ ریال جهت ساماندهی و تکمیل لوله گذاری، آبراهه سیاه جوی که تا سقف مبلغ بیست و هشت میلیارد ریال در ردیف بودجه به شماره ۳۰۲۰۱۰۹۴۰۱ و کاهش مبلغ هشت میلیارد ریال از ردیف بودجه ۳۰۲۰۱۰۹۴۰۶ و افزایش آن در ردیف بودجه نهر سیاه جوی در سال ۱۳۹۴ و الباقی را در بودجه سالهای آتی پادار و اقدامات لازم جهت انجام عملیات اجرایی را معمول نماید.» مـطرح و ابتدا دو فوریـت سپس اصل لایحه با اکثریت آراء حاضرین به تصویب رسید.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر کرج به موجب لایحه شماره ۴/۳۰/۹۶/۲۵۹۹ ـ ۱۳۹۶/۵/۲۸ توضیح داده است که:
«مدیر دفتر محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: لایحه دفاعیه در خصوص شکایت سازمان بازرسی کل کشور
سلام علیکم
احتراماً، بازگشت به ابلاغ نامه مورخ ۱۳۹۵/۱۲/۱۷ در پرونده کلاسه بایگانی ۱۴۲۳/۹۵ به شماره پرونده ۹۵۰۹۹۸۰۹۰۸۵۰۱۳۶۶ در ارتباط با شکایت سازمان بازرسی کل کشور مبنی بر نقص بند ۸ مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ ۱۳۹۴/۷/۲۱‌ این شورا در خصوص اعطاء تخفیف ۲۳ درصد به پرداختهای نقدی بدهی شهروندان، پاسخ شکایت مطروحه را به شرح ذیل به استحضار می‌رساند:
همان گونه که استحضار دارید، شهرداری بیش از ۴۰۰ نوع خدمت به شهروندان ارائه می‌دهد که انجام حجم عظیم از فعالیتها به منابع درآمدی سنگینی وابسته است. گاهاً برخی از شهروندان به دلایل مختلف از پرداخت نقدی و به موقع حقوق شهرداری سرباز می‌زنند. شهرداری کرج در طی سالهای گذشته برای‌ایجاد انگیزه جهت پرداختهای نقدی شهروندان و همچنین وصول مطالبات خود از مؤدیان، تخفیفات و مشوقهایی در نظر گرفته است. در سال ۱۳۹۲ مصوبه‌ای از طریق‌این شورا وضع که حسب آن مؤدیانی که توان پرداخت بدهی خود را نداشته‌اند. با قید مبلغ و مدت بازپرداخت به بانک شهر معرفی و بانک ۷۷ درصد از مبلغ اعلامی را نقداً به حساب شهرداری واریز و ۲۳ درصد از کل مبلغ نیز به بانک پرداخت‌کننده تسهیلات پرداخت می‌گردید و آن دسته از مؤدیانی که دیون خود را به طور یکجا و نقدی به حساب شهرداری واریز می‌نمودند از ۲۳ درصد خوش حسابی بهره‌مند می‌گردیدند و‌این مصوبه نه تنها جرایم کمیسیون ماده صد بلکه دیون دیگر را نیز شامل می‌گردید.
مصوبه مورد اعتراض از یک سو اهرمی برای کمک به رونق بخشیدن به ساخت و ساز شهری و خروج وضعیت ساختمان از رکود و از سویی انگیزه برای فعالان حوزه ساخت و ساز بوده و در واقع با اجرای آن نقدینگی به شهرداری تزریق تا‌این نهاد خدمات رسان قادر به برنامه‌ریزی منسجم و توسعه عمران و آبادی شهر باشد. بدیهی است‌این تخفیفات نقدی چند سالی است در سایر شهرها به طور ثابت در حال اجرا می‌باشد. شاکی در شرح شکایت خود اقدام‌این شورا در تخفیف و بخشودگی جرایم و مطالبات شهرداری را خارج از اختیارات مصرح در قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و همچنین قانون اساسی (اصل یکصد و پنجاه) تشخیص داده و تخلفات کمیسیون ماده صد را نوعی مجازات تلقی که قابلیت تخفیف به عنوان بخشودگی را ندارد.
در پاسخ به موارد فوق اعلام می‌دارد اولاً: وضع مجازاتهای اسلامی همیشه در مقابل معصیت و گناه می‌باشد در حالی که تخلفات ساختمانی فاقد‌این امر می‌باشد. ثانیاً: اگر تخلفات ساختمانی مجازات باشد با فوت متخلف مجازات نمودن سایر افراد خلاف عقل و مبانی حقوقی می‌باشد. ثالثاً: اگر تخلفات ساختمانی ماهیت جزایی داشته باشد عائد خزانه دولت می‌شود و در واقع به دولت تعلق می‌گیرد نه به شهرداری که به عنوان نهاد غیردولتی غیرانتفاعی می‌باشد. رابعاً مجازات خود به خود به جرم مترتب است و اعمال آن نیاز به درخواست ندارد در حالی که مطابق ماده صد شهرداری می‌تواند تخلفات ساختمانی را در کمیسیون ماده صد مطرح نماید.
در بخش دیگری از‌ ایراد سازمان بازرسی تصریح گردیده به استناد ماده ۷۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران اشاره‌ای به تجویز بخشودگی بخشی از جرایم ماده صد ننموده که در‌این خصوص لازم بـه ذکر است شـوراهای اسلامی بـرای اداره امور شهـری و مدیریـت شهـری به وجود آمده است بنابراین نمی‌توان اختیارات مقرر در قانون را در حد مر قانون تفسیر نمود چرا که اذن در شی اذن در لوازم آن نیز می‌باشد. لذا زمانی که شورای اسلامی به عنوان رکن تقنینی شهر در نظر گرفته شده و در ماده ۷۱ در رابطه با وظایف شورای اسلامی موارد متعدد و متنوعی ذکر نموده که بخش اعظم آن مواد کلی و سیاستی می‌باشد، نمی‌توان از‌ این‌حیث برای شورا محدودیتی قائل شد چنانچه در قانون رفع موانع تولید (ماده ۵۹) به شهرداری اجازه ارائه تخفیف در‌این موارد را صادر کرده است در ادامه درخواست سازمان بازرسی کل کشور با پذیرش بند اول استدلال خویش مبنی بر مجازات بودن جرائم ناشی از تخلفات موضوع ماده۱۰۰ شهرداری آن را از موارد عوارض شهری محسوب نمی‌کند لذا قبل از پاسخ باید ماهیت عوارض شهری یا جریمه ناشی از تخلف مشخص شود بنابراین عوارض بخشی از درآمدهای شهرداری را شامل می‌شود که به جهت ارائه خدمات و اعطاء مجوز دریافت می‌کند و از آنجا که یکی از درآمدهای شهرداری از اعطاء پروانه ساختمانی می‌باشد لذا قانون در نظر گرفته است که در صورتی مالک یا سازنده‌ای اقدام به اخذ مجوز ننموده مبلغی را از فرد متخلف وصول نماید بنابراین با تشکیل پرونده در کمیسیون ماده صد شهرداری به جای اعطای مجوز در مقابل مبلغی به‌دلیل تخلف فرد و آثار ناشی از آن قانونگذار،‌این قانون گریزی را منوط به پرداخت مبلغی می‌نماید و یا پرداخت آن مبلغ پروانه با رأی کمیسیون ماده صد صادر می‌شود. بنابراین اگر در احکام کمیسیون ماده صد شهرداری یک هزینه عوارض و اعطای مجوز گرفته شود و علاوه بر آن مبلغی را به عنوان جریمه لحاظ نماید از تعریف عوارض خارج نمی‌شود همچنین بند ۸ مصوبه ۱۸۴ جلسه مورخ ۱۳۹۴/۷/۲۱ شورای اسلامی شهر برای یک سال قابلیت اجرا داشته و با یک سال ملغی اثر گردیده و بنابراین وجهی برای رسیدگی دیوان وجود ندارد.
اعطاء تخفیف در صورت پرداخت نقدی در ماده ۵۹ قانون رفع موانع تولید و رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱۳۹۴/۲/۱ برای شهرداری‌ها پیش‌بینی شده است لذا بر اساس‌این قانون و با اخذ مجوز از شورای اسلامی شهر، پرداختهای نقدی شامل درصد تخفیف شده است و ادعای مغایرت مصوبه با اصول قانون اساسی و خروج آن از اختیارات شورای شهر بلاوجه می‌باشد. همچنین امعان نظر بر مطالب معروض بند ۸ مصوبه ۱۸۴ شورای اسلامی شهر در اجرای وظایف خود بوده و‌ این امر تخلفی صورت نگرفته است. لذا صدور حکم شایسته مزید امتنان خواهد بود.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۶/۹/۱۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مطابق تبصره‌های ۲، ۳، ۴ و ۵ ماده صد قانون شهرداری، ضمانت اجرای جریمه تعیینی در کمیسیون ماده صد مشخص شده و به موجب ماده ۷۷ قانون شهرداری، نحوه وصول عوارض در صورت عدم پرداخت مؤدی از طریق اجرای ثبت پیش‌بینی شده است و در صورت تقسیط و عدم پرداخت وجه چکها، قانونگذار در قانون صدور چک نحوه وصول آن را مشخص کرده است. از طرفی طبق تبصره ۳ ماده ۵ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷، تخفیف در عوارض شهرداری لغو شده است. با توجه به مراتب بند ۸ مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه شورای اسلامی شهر کرج، مغایر قانون است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی