رأی شماره 886 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:ابطال ماده ۳۷ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ شهرداری قم مصوب شورای اسلامی شهر قم مبنی بر الزام آموزشگاههای درسی و مدارس غیرانتفاعی به تغییر کاربری و استفساریه شهرداری و مصوب شورای اسلامی در جواب آن.

شماره هـ/۲۱۷/۹۵                                                                       ۱۳۹۶/۱۰/۶
بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی‌ایران
با سلام
یک نسخه از رأی هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۸۸۶ مورخ ۱۳۹۶/۹/۱۴ با موضوع:
«ابطال ماده ۳۷ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ شهرداری قم مصوب شورای اسلامی شهر قم مبنی بر الزام آموزشگاههای درسی و مدارس غیرانتفاعی به تغییر کاربری و استفساریه شهرداری و مصوب شورای اسلامی در جواب آن.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.
مدیرکل هیأت‌عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۶/۹/۱۴ شماره دادنامه: ۸۸۶ کلاسه پرونده: ۲۱۷/۹۵ مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: خانم الف
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۳۷ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ شهرداری قم مصوب شورای اسلامی شهر قم مبنی بر الزام آموزشگاه درسی به تغییر کاربری و ابطال استفساریه شماره ۱۱۰۳۵ شهرداری قم از شورای شهر و پاسخ شورا به آن
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده ۳۷ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ شهرداری قم مصوب شورای اسلامی شهر قم مبنی بر الزام آموزشگاه
درسی به تغییر کاربری و ابطال استفساریه شماره ۱۱۰۳۵ شهرداری قم از شورای شهر و جوابیه شورا به آن را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«‌اینجانب خانم الف مؤسس و متصدی مدرسه غیردولتی کلام وحی دارای مجوزات لازم از آموزش و پرورش می‌باشم، شورای شهر قم براساس ماده ۳۷ تعرفه عوارض و بهای خدمات مصوبه ۲۲۳۶/ش/ق ـ ۱۳۸۵/۵/۷ ضمن نامبردن از آموزشگاههای درسی، تغییر کاربری را برای آنها الزامی دانسته در حالی که مدارس غیردولتی طبق ‌آیین‌نامه استقرار نیازی بـه تغییر کاربری و اخذ مجوز موقت از شهرداری منطقه را ندارند لذا خواهشمند است الزام قید شده در ماده ۳۷ را در خصوص تغییر کاربری مدارس غیردولتی ابطال فرمایید تا عملاً موضوعیت تبصره‌های ۱، ۴ و ۶ نیز منتفی شود. زیرا شهرداری با استناد به آنها علاوه بر‌اینکه مبالغی را از مؤسسین دریافت می‌کند مبادرت به کندن تابلو و پلمپ مدارس نیز می‌کند (حتی در صورت وجود قرارداد تغییر کاربری موقت فی مابین)، البته با توجه به‌ اینکه تبصره یک (صرف نظر از منتفی شدن) در تعارض با رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری نیز می‌باشد. استفساریه شهرداری قم از شورای شهر مبنی بر تعیین مرجع تشخیص مزاحمت (در ارتباط با تبصره یک) و پاسخ شورای شهر به آن مرجع را کمیسیون بند ۲۰ ماده ۵۵ معرفی کرده به دلیل ‌اینکه در تعارض و تناقض با رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری می‌باشد را نیز ابطال فرمایید.»
شاکی همچنین به موجب لایحه تکمیلی که به شماره ۳۷۴ ـ ۱۳۹۵/۳/۲۴ ثبت دفتر‌اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است:
«هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: ابطال عمومیت ماده ۳۷ تعرفه عوارض و بهای خدمات مصوب شورای اسلامی شهر قم در مورد آموزشگاههای درسی از جمله مدارس غیردولتی و همچنین تبصره‌های ۱، ۴ و ۶ آن
با سلام و احترام
به استحضار می‌رساند شورای اسلامی شهر قم بر اساس ماده واحده ۳۷، تحت عنوان تعرفه بهای خدمات، فعالیت آموزشگاههای درسی را از مصادیق کسب و تجارت و پیشه تلقی کرده و با استناد به اصل ممنوعیت استفاده غیرمسکونی از موقعیت و مکان مسکونی مستفاد از بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها، ماده ۳۷ مبنی بر لزوم تغییر کاربری موقت را به آموزشگاههای درسی از جمله مدارس غیردولتی نیز تعمیم و تسری داده است در حالی که مدارس غیردولتی به دو دلیل الزامی به ‌این امر ندارند.
۱ـ طبق ماده ۳۰ قانون تأسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی مصوب ۱۳۸۷ مجلس شورای اسلامی و ماده ۴‌ آیین‌نامه استقرار مدارس غیردولتی در مناطق و محلات مختلف که به استناد ماده ۳۰‌ این قانون در مورخ ۱۳۸۹/۳/۱۶ تهیه و تصویب گردیده است مبنی بر ‌اینکه فعالیت مدارس غیردولتی در فضاهای عرصه و اعیان با کاربری آموزشی و غیردولتی با رعایت ضوابط و مقررات آموزش و پرورش بلامانع می‌باشد در نتیجه، فعالیت آموزشی برای مدارس غیردولتی در منازل مسکونی از مصادیق استفاده تجاری ملک محسوب نمی‌شود لذا طبق ‌آیین‌نامه استقرار، الزامی به تغییر کاربری نمی‌باشد و ‌این‌ آیین‌نامه، هر چند مصوبه می‌باشد اما به لحاظ ‌اینکه در اجرای ماده ۳۰ قانون تأسیس فوق‌الذکر می‌باشد که بر اساس آن قانونگذار ‌این اذن را به هیأت وزیران داده تا آن را به تصویب برساند، در حکم قانون می‌باشد و حتی اگر به منزله قانون هم به آن نگاه نکنیم حداقل، می‌توان گفت:‌ این ‌آیین‌نامه، مصوبه معتبری است که با مصوبه شورای شهر (ماده ۳۷) در تعارض می‌باشد مصوبه شورا تغییر کاربری را الزامی می‌داند ولی مصوبه هیأت وزیران (آیین‌نامه استقرار) تغییر کاربری را الزامی نمی‌داند و در تعارض ‌این دو، ‌آیین‌نامه استقرار از ۳ جهت نسبت به مصوبه شورای شهر رجحان دارد اولاً: از نظر زمانی (۱۳۸۹)، نسبت به آن مصوبه (۱۳۸۵)، لاحق و متاخر می‌باشد. ثانیاً: از نظر رتبه و جایگاه نیز نسبت به آن ارجحیت دارد زیرا‌آیین‌نامه استقرار، مصوبه هیأت وزیران می‌باشد ولی ماده ۳۷، مصوبه شورای شهر قم می‌باشد. ثالثاً: یکی از وزرای تصویب‌کننده، وزیر کشور می‌باشد که مجموعه شهرداری‌ها، تحت حوزه مدیریتی ‌ایشان قرار دارد. با توجه به ‌این نکات،‌آیین‌نامه استقرار، ناقض مصوبه شورای شهر می‌باشد و با نقض آن، مصوبه شورای شهر فاقد دلیل می‌شود و با فقدان دلیل، ادامه الزام به تغییر کاربری، خارج از حدود اختیارات آن شورا محسوب می‌شود و در نتیجه این آیین‌نامه استقرار است که تا زمانی که ناقضی نداشته باشد به عنوان مخصص اصل صدرالذکر، قابل تمسک و ملاک عمل می‌باشد و بنابراین فعالیت مدارس غیردولتی در منازل مسکونی بدون نیاز به تغییرکاربری (مانند مطب پزشکان که از تغییر کاربری و بهای خدمات مستثنی شده‌اند)، بلامانع می‌باشد.
۲ـ طبق ماده ۱۹ قانون تاسیس، مدارس غیردولتی در برخورداری از تخفیفات و ترجیحات و کلیه معافیتهای مالیاتی و عوارض، در حکم مدارس دولتی می‌باشد. لذا مانند مدارس دولتی مشمول مالیات و عوارض و بهای خدمات نمی‌باشد و در نتیجه با انتفاء ‌این موضوع، عنوانی به نام لزوم تغییر کاربری که به لحاظ آن، شهرداری مبادرت به تعیین و دریافت بهاء خدمات می‌کند (در مورد فعالیت مدارس غیردولتی) مصداق و معنایی پیدا نمی‌کند. پس تغییر کاربری، از اساس منتفی می‌شود. با توجه به دلایل فوق‌الذکر به دلیل اینکه این الزام به تغییر کاربری به استناد ماده ۳۷ مشکل عام البلوای همه مدارس غیردولتی در استان قم می‌باشد و تبعات سوء فراوانی از قبیل کندن تابلو و پلمپ مدارس (توسط شهرداری) را به دنبال داشته است، لذا از آن هیأت خواهشمند است به قید فوریت، عمومیت ماده ۳۷ بهای خدمات مجوز تغییر کاربری را نسبت به مدارس غیردولتی، ابطال فرمایید.
همچنین خواهمشند است صرف نظر از ابطال اصل ماده ۳۷ و در نتیجه ابطال ضمنی متفرعات و تبصره‌های آن (به خودی خود) با دلایلی که مطرح می‌شود تبصره‌های ۱، ۴ و ۶ ‌این ماده را در خصوص مدارس غیردولتی مستقلاً جدای از اصل ماده ۳۷ ابطال فرمایید.
تبصره۱: ماده ۳۷ مبنی بر مشروط بودن فعالیت به عدم ایجاد مزاحمت برای ساکنین (در خصوص مدارس غیردولتی)، متناقض با رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری به شماره ۹۶۲ ـ ۱۳۹۳/۵/۲۷ می‌باشد مبنی بر‌اینکه فعالیت مدارس غیردولتی به عنوان مزاحمت برای ساکنین محسوب نمی‌شود و مشمول بند ۲۰ ماده ۵۵ نمی‌باشد. لذا با وجود رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری، تبصره ۱ ماده ۳۷ سالبه به انتفاء موضوع می‌باشد. تبصره ۴ ماده ۳۷ مبنی بر محدودیت زمانی برای استفاده آموزشی از کاربری مسکونی و حداکثر به مدت ۵ سال برای مدارس غیردولتی، متناقض با ماده ۴‌ آیین‌نامه استقرار مدارس غیردولتی، مبنی بر بلامانع بودن استقرار مدارس غیردولتی در هر کاربری (آموزشی و غیرآموزشی) می‌باشد که بر اساس آن، برای ‌این فعالیت قید و شرط و محدودیت زمانی لحاظ نشده است.
تبصره۶ آن مبنی بر تعیین و پرداخت قیمت منطقه‌ای بهای خدمات، خلاف ماده۱۹ قانون تأسیس مدارس می‌باشد مبنی بر‌ اینکه مدارس غیردولتی در برخورداری از تخفیفات، ترجیحات و کلیه معافیتهای مالیاتی و عوارض در حکم مدارس دولتی هستند. تبصره ۲ و ۷ مبنی بر تعیین شرایط مکانی، خلاف ماده ۲‌ آیین‌نامه استقرار می‌باشد که مرجع تشخیص نیاز هر محله را با شورای نظارت استان دانسته و همچنین تبصره ۵ که فعالیت را منوط به داشتن مجوز از مراجع مربوطه می‌داند طبق ماده ۱ ‌آیین‌نامه استقرار که اخذ مجوز را الزامی و آن را به عهده شورای نظارت گذاشته است. هر چند تبصره‌های به جا و قابل قبولی می‌باشد اما وضع آن ارتباطی که شورای شهر نداشته بلکه خارج از حدود اختیارات آن شورا می‌باشد. در پایان مجدداً اعلام می‌نمایم که درخواست ابطال ماده ۳۷ و تبصره‌های ۱، ۴ و ۶ ذیل ماده مذکور را خواهشمندم. مستندات مربوطه که به پیوست تقدیم شده است:
۱ـ ‌آیین‌نامه استقرار که به استناد ماده (۳۰) قانون تأسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی مصوب ۱۳۸۹/۳/۱۶ مجلس شورای اسلامی تصویب و ابلاغ شده است.
۲ـ ماده ۱۹ قانون تأسیس و اداره مدارس فوق‌الذکر
۳ـ رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری به شماره ۹۶۲ ـ ۱۳۹۳/۵/۲۷»
متن تعرفه در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:
«الف ـ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ شهرداری قم
ماده۳۷ـ بهای خدمات از آموزشگاههای درسی و هنری و ورزشی که به طور موقت در کاربری مسکونی دایر می‌گردند:
با عنایت به مقررات و ضوابط طرح جامع و تفصیلی شهر قم، در مناطقی که در طرح تفصیلی دارای کاربری مسکونی است، فقط احداث واحدهای مسکونی با تراکم‌های تعیین شده مجاز می‌باشد، مگر در مواردی که با تشخیص شهرداری خدمات محله‌ای مورد نیاز روزمره محلات مسکونی را تأمین نماید، بنابراین در اجرای ضوابط فوق‌الذکر شهرداری قم به آن دسته از آموزشگاههای درسی و هنری و فرهنگی و فنی حرفه‌ای و ورزشی که برابر قانون بایستی به تغییر کاربری اقدام نمایند، برای مدت محدود اجازه استفاده از کاربری مسکونی را با رعایت ضوابط ذیل صادر می‌نماید.
تبصره۱: استفاده‌کننده از ملک، تعهدنامه رسمی مبنی بر عدم‌ایجاد مزاحمت برای ساکنین محل سپرده و چنانچه مغایر آن رفتار نمود، مکلف به تعطیل محل فعالیت خواهدبود.
تبصره۴: استفاده آموزشی از کاربری مسکونی، صرفاً برای یک بار در ملک مجاز بوده و حداکثر تا سه سال امکان بهره‌برداری می‌باشد، در مورد مدارس غیرانتفاعی، تا پنج سال امکان بهره‌برداری می‌باشد.
تبصره۶: بهره برداران از‌ این ماده واحده مکلفند به ازای هر مترمربع فضای آموزشی برای مدت یکسال در معابر کمتر از ۲۰ متر میزان ۱ برابر قیمت منطقه‌ای و در معابر ۲۰ متر به بالا (۲۱ متر) ۴۰% قیمت منطقه‌ای بهای خدمات پرداخت نمایند.»
ب ـ متن استفساریه شماره ۱۱۰۳۵ ـ ۱۳۹۴/۷/۱۴ رئیس شورای اسلامی شهر قم:
«جناب آقای دکتر سقائیان نژاد، شهردار محترم کلانشهر قم
سلام علیکم
با احترام بازگشت به نامه شماره ۱۴۲۱۵۱ ـ ۱۳۹۴/۶/۲۳ موضوع استفساریه در خصوص ماده ۳۷ تعرفه عوارض و بهای خدمات و تباصر الحاقی، برای آن دسته از آموزشگاههای درسی، هنری، فرهنگی و فنی و حرفه‌ای و ورزشی که برابر قانون بایستی تغییر کاربری دهند، با توجه به بررسی به عمل آمده در کمیسیون خدمات شهری و امور زائرین و تصمیم متخذه در یکصد و چهل و هشتمین جلسه رسمی و علنی مورخ ۱۳۹۴/۷/۱۲ شورا، برای موارد مطروحه به شرح ذیل پاسخ اتخاذ گردید:
۱ـ در خصوص بند الف: منظور از‌ایجاد مزاحمت در ماده مذکور‌ایجاد آلودگی صوتی، ترافیکی و ... که منجر به نارضایتی اهالی شود.
۲ـ در خصوص بند ب: مرجع تشخیص مزاحمت در ماده موصوف، کمیسیون بند۲۰ ماده ۵۵ شهرداری‌ها می‌باشد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر قم به موجب لایحه شماره ۴۹۰۲/د ـ ۱۳۹۵/۵/۱۴ توضیح داده است که:
«مدیر دفتر محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
با احترام عطف به نامه مربوط به کلاسه پرونده ۲۱۷/۹۵ ـ ۱۳۹۵/۳/۲۹ موضوع دادخواسـت خانم الف به طرفیت شورای اسـلامی شهر قم مراتب ذیل را به استحضار می‌رساند:
۱ـ همان گونه که قضات دیوان عدالت اداری مستحضرند فلسفه وجودی تهیه نقشه جامع و طرح تفصیلی در شهرها آن است که متناسب با سرانه جمعیتی و نیازمندیهای موجود نوع کاربری‌های مختلف در سطح شهر توسط مراجع ذیصلاح تعیین گردد و قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری نیز مرجع ذی‌صلاح را تعیین کرده است و طبعاً‌آیین‌نامه هیأت وزیران تحت عنوان‌آیین‌نامه استقرار مدارس غیردولتی در مناطق و محلات مختلف نمی‌تواند مغایر قانون باشد. پذیرش مطلق و بی قید مفاد ماده ۴‌ آیین‌نامه موصوف در مغایرت کامل با قوانین مربوط به ضوابط شهرسازی است و در عمل مصوبات مرجع ذی‌صلاح در تعیین کاربری‌های مختلف در سطح شهر را خنثی و بی‌اثر می‌سازد مضافاً به‌ اینکه قانون اصلاح قانون تأسیس مدارس غیرانتفاعی نیز که مستند تصویب‌ آیین‌نامه موصوف می‌باشد چنین اختیاری به هیأت وزیران اعطا ننموده که علی‌الاطلاق اجازه تأسیس مدارس را در کاربری‌های غیرآموزشی صادر نماید. ۲ـ همان گونه که شاکی به عنوان یک شهروند از حقوق شهروندی جهت اشتغال و دایر کردن آموزشگاه برخوردار است، سایر شهروندان نیز از حقوق شهروندی جهت سکونت و آرامش در منازل خود باید برخوردار باشند، به پیوست تصویر فقط یک نمونه از شکواییه‌های متعدد ساکنین پیرامون مدرسه شاکی جهت مزید استحضار قضات دیوان عدالت اداری تقدیم می‌گردد تا ملاحظه فرمایند انتفاع شاکی با تأسیس مدرسه غیرانتفاعی ملازمه با سلب آسایش روحی و روانی عده کثیری از ساکنین محل دارد که مراتب اعتراض خود را اعلام داشته‌اند. به هر تقدیر اگر بنابر‌این باشد که هر شهروندی صرفاً با مجوز آموزش و پرورش بتواند در ساختمانهایی که به عنوان مسکونی در بافت مسکونی دایر شده فضای آموزشی تأسیس نماید و ملزم به رعایت سایر الزامات قانونی خصوصاً رعایت کاربری‌های مصوب نباشد، در واقع حقوق عده کثیری از شهروندان که از حق آرامش و آسایش در منزل خویش به عنوان بدیهی ترین حق شهروندی است، تضییع می‌گردد.
بنا به مراتب مذکور شورای اسلامی شهر قم جهت ‌ایجاد تعادل بین حقوق شهروندان، اجازه استفاده از کاربری مسکونی را جهت فضای آموزشی مقید به زمان نموده، تا پس از فعالیت در یک بازه زمانی، فرصت تهیه فضای مناسب برای بهره‌وران فراهم گردد. بدیهی است ‌این مصوبه مبتنی بر یک مبنای عقلایی است که حقوق شهروندان را با یکدیگر جمع می‌نماید و در عین حال فرصتی را فراهم می‌سازد تا بهره برداران مدارس بتوانند فضای متناسب با کاربری مورد نیاز تهیه نمایند. علیهذا با عنایت به مراتب مذکور رد شکایت شاکی مورد استدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۶/۹/۱۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
طبق ماده ۳ قانون تأسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی مصوب سال ۱۳۸۷ و‌آیین‌نامه استقرار مدارس غیردولتی در مناطق و محلات مختلف، نحوه و چگونگی صدور مجوز و استقرار مدارس غیرانتفاعی در کاربری‌های مختلف معین و مشخص شده است. از طرفی طبق مواد ۲ و ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال ۱۳۵۱، تعیین کاربری و تغییرات از جمله وظایف و مسئولیتهای شورای عالی شهرسازی و معماری‌ایران در طرح جامع و در مقیاس منطقه و طرحهای تفصیلی از وظایف و اختیارات کمیسیون ماده ۵ قانون شورای عالی شهرسازی و معماری تعیین شده است و به موجب بند ۳۴ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی، شوراهای اسلامی در خصوص تغییر کاربری و امثال آن می‌توانند پیشنهاداتی برای مراجع مذکور ارائه کنند و مجاز به اتخاذ تصمیم قطعی برای کاربری نیستند. با توجه به رأی وحدت رویه شماره ۹۶۲ ـ ۱۳۹۳/۵/۲۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که در مقام تعارض آراء، مزاحمتهای ناشی از استقرار مدارس در کاربری‌های مسکونی، موضوعاً از مصادیق و موارد بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری خارج تلقی شده و طبق رأی شماره ۸۵ ـ ۱۳۹۶/۲/۱۲ هیأت عمومی وضع بهای خدمات برای مراکز آموزشی مغایر قوانین و خارج از حدود اختیار قانونی تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ماده ۳۷ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ شهرداری قم مصوب شورای اسلامی شهر قم مبنی بر الزام آموزشگاههای درسی (مدارس غیرانتفاعی) به تغییر کاربری و استفساریه شهرداری و مصوبه شورای اسلامی در جواب آن، مبنی بر قابل طرح بودن موضوع مزاحمت در کمیسیون بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری مغایر قانون است و مستند به بند ۱ ماده۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی