رأی شماره ۱۳۰۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بند ۲۳ـ۲ از تعرفه عوارض محلی شهرداری آمل در سال ۱۳۹۵ مصوب شورای اسلامی شهر آمل. عدم ابطال بند ۱۳ـ۲ از تعرفه عوارض محلی شهرداری آمل در سال ۱۳۹۵ مصوب شورای اسلامی شهر آمل

 بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس محترم هیأت‌مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۳۰۸مورخ ۱۳۹/۵/۹ ۷ با موضوع:

«ابطال بند ۲۳ـ۲ از تعرفه عوارض محلی شهرداری آمل در سال ۱۳۹۵ مصوب شورای اسلامی شهر آمل.

عدم ابطال بند ۱۳ـ۲ از تعرفه عوارض محلی شهرداری آمل در سال ۱۳۹۵ مصوب شورای اسلامی شهر آمل.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیأت‌عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: ۱۳۹۷/۵/۹ شماره دادنامه: ۱۳۰۸ کلاسه پرونده: ۳۹/۹۶

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای-----

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای ۱۳ـ۲ و ۲۳ـ۲ از تعرفه عوارض سال ۱۳۹۵ شورای اسلامی شهر آمل

گردش‌کار: شاکی به موجب دادخواستی اعلام کرده است که:

«محضر ریاست محترم دیوان عدالت اداری

احتراماً نظر به اینکه مصوبات شورای اسلامی شهر آمل تحت عنوان تعرفه عوارض و بهای خدمات محلی برای سال ۱۳۹۵ جهت اجرا به شهرداری ابلاغ کرده‌اند به لحاظ

مغایرت با روح قانون وخلاف شرع بودن تقاضای ابطال آن را نموده‌ایم چون موجب کندی و توقف فعالان صنعت ساختمان و مسکن شده و افزایش قیمت ساختمان احداثی را به همراه دارد و در ادامه افراد کم درآمد و ضعیف جامعه و اقشار آسیب‌پذیر را تحت تاثیر قرار می‌دهد چون تعیین و تصویب کاربری از وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است و تغییر و یا نقض یا اصلاح کاربریها از وظایف کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است لذا شورای اسلامی شهر که صلاحیت تعیین کاربری را ندارد. مطابق آراء سابق‌الصدور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که به عنوان آراء وحدت رویه است نمی‌تواند نحوه و میزان عوارض تغییر کاربری را تصویب کند (تعرفه ۱۳ـ ۲) لذا تقاضای ابطال تعرفه مذکور مورد استدعاست.

همچنین تعیین وضعیت تراکمها و ورود به محدوده و غیره خارج از اختیارات شورای اسلامی شهر به نظر می‌رسد و هرگونه تفکیک تقسیم و افراز اراضی به عهده ادارات ثبت اسناد و املاک و دادگستری آن شهر است که فقط اظهار نظر نسبت به وضعیت کاربری ملک مطابق کاربری از وظایف شهرداری است و با توجه به اینکه مسئولیتی در این باب متوجه شهرداری نمی‌گردد تصویب اخذ عوارض تفکیک علیرغم دارا بودن سند مالکیت فاقد اعتبار و جایگاه قانونی است لذا تقاضای ابطال تعرفه اعلام شده در ردیفهای (۲۳ـ ۲)، (۱۸ ـ ۲)، (۱۵ ـ ۲) و (۱۳ـ ۲) مورد استدعاست و اعمال ماده ۱۰۱ قانون شهرداری را به قوت خود ماندگار می‌دانیم.»

متن بندهای مورد اعتراض به شرح زیر است:
الف: بند ۱۳ـ۲ (عوارض تغییر کاربری اراضی)
۱ـ عوارض تغییر کاربری از سایر و مسکونی به کاربری کارگاهی، صنعتی و تولیدی معادل ۵۵% تغییر کاربری بند۲

۲ـ عوارض تغییرکاربری از سایر و مسکونی به کاربری خدماتی انتفاعی تجاری و اداری معادل ۴۵% تغییر کاربری بند ۲

۳ـ عوارض تغییرکاربری از کاربری تجاری به مختلط تجاری اداری مسکونی به کاربری کارگاهی، صنعتی و تولیدی معادل ۳۰% تغییر کاربری بند ۲

۴ـ عوارض تغییر کاربری از سایر و مسکونی به کاربری فرهنگی پذیرائی و کاربریهای مشابه معادل ۷۰% تغییر کاربری بند ۲

۵ ـ عوارض تغییر کاربری از سایر و مسکونی به انباری تجاری در صورت داشتن راه عبور مجزا ۴۰% تغییر بند ۲ و در صورتی که راه عبور مجزا نداشته باشد ۲۰% تغییر کاربری بند ۲ همچنین در صورتی که انباری تجاری در زیر زمین باشد معادل ۱۵% تغییر کاربری بند ۲

۶ ـ ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری در طبقات اول بالای تجاری و طبقه اول زیرزمین ۷۵% از بند ۲ و سایر طبقات ۵۰% از بند ۲ محاسبه می‌گردد.

ب: بند ۲۳ـ ۲ (عوارض تفکیک و افراز عرصه):

 
ج: بند ۱۸ـ۲ (عوارض بر ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری توسط شهرداری):
 
ج: بند ۱۵ـ۲ (عوارض مازاد بر تراکم پایه):
عنوان تعرفه عوارض


ماخذ و نحوه محاسبه عوارض


توضیحات

تراکم مجاز


۳۲۰/۰۰۰ + p × ۱۴


بند(۱): مساحت پارکینگ، راه پله، آسانسور، شوتینگ زباله و خرپشته با رعایت ضوابط طرح تفصیلی شامل محاسبه عوارض نمی‌گردد.

بند(۲): مازاد تراکم پیش‌بینی شده در طرح: تراکمی است که ضوابط طرح افزون بر تراکم پایه در هر شهر می‌باشد.

بند(۳): پایه تعرفه میزان تراکم بر اساس نوع پروانه ساختمانی (تجاری ـ خدماتی ـ مسکونی ـ صنعتی ـ اداری) تعیین و پس از تصویب شورای اسلامی شهر اخذ می‌گردد.

تراکم مازاد


۹۰۰/۰۰۰ + p × ۲۷

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر آمل به موجب لایحه شماره ۱۵۶۸/ش/۹۶ ـ ۱۳۹۶/۶/۹ توضیح داده است:

«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراماً بازگشت به ابلاغیه مورخ ۱۳۹۶/۴/۲ در خصوص دادخواست آقای ----- طرفیت این شورا به کلاسه پرونده ۹۵۰۹۹۸۰۹۰۸۵۰۱۵۵۷ به خواسته ابطال مصوبات شورای شهر آمل در خصوص عوارضات تراکم، تغییر کاربری بدین وسیله در مقام دفاع و پاسخ به استحضار می‌رساند:

اولاً: با توجه به خواسته خواهان مبنی بر ابطال مصوبات مربوط به تعرفه شماره (۱۳ـ ۲) اخذ عوارض کاربری شورای شهر آمل برابر لایحه دفاعیه نامبرده در خصوص بند ۱ که اعلام نموده با عنایت به اینکه تصویب تعیین و تغییرکاربری بر عهده کمیسیون ماده ۵ بوده لذا شهرداری نمی‌تواند در این خصوص مبادرت به وضع عوارض نماید بدین وسیله در مقام پاسخ معروض می‌دارد: مبلغی که بابت تغییر کاربری دریافت می‌گردد ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری ملک می‌باشد به عنوان مثال کاربری زمینی که دارای فضای سبز بوده و با تغییر کاربری به مسکونی و یا تجاری دارای ارزش بیشتری می‌گردد و در واقع به جهت همین ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری که توسط شهرداری با ارجاع به کمیسیون ماده ۵ صورت می‌گیرد مبلغی را می بایست به عنوان ارزش تغییر کاربری به شهرداری پرداخت نماید این مبلغ نیز با تصویب این شورا بوده و این اختیار نیز با استناد به بند ۱۶ ماده ۷۶ قانون تشکیلات و وظایف شوراها و ماده ۳۰ آیین‌نامه مالی شهرداری به شهرداریها داده شده است. ضمناً لازم به ذکر است آراء مورد ادعای ایشان در خصوص واگذاری زمین از سوی مالک به شهرداری بوده در صورتی که شهرداری هیچ گونه زمینی در قبال تغییر کاربری موصوف دریافت نمی‌نماید.

ثانیاً: در خصوص ابطال مصوبه تعرفه به شماره ۱۵ ـ ۲ مازاد تراکم و حق ورود به محدوده شهر اذعان می‌دارد: ضوابط تراکم ساختمانی (یعنی فنی المثال اینکه شخصی در کوچه ۶ متری چه مقدار می‌تواند احداث بنا نماید با چه مشخصاتی) در حالی که موضوع خواسته نامبرده (عوارض تراکم) می‌باشد که هیچ ارتباطی به دادنامه مذکور نداشته چرا که عوارض تراکم، عوارض قانونی است که شهروند علاوه بر بنای احداثی وفق پروانه مبادرت به احداث بنای اضافی می‌نماید که این بنا اضافی در واقع اضافه بر تراکم قانونی محسوب شده که بدیهی است دریافت عوارض نیز با توجه به اینکه موضوع به تصویب شورای اسلامی شهر رسیده کاملاً قانونی می‌باشد، لذا ادعای ابطال مصوبه شهرداری مبنی بر حذف عوارض تراکم فاقد وجاهت قانونی می‌باشد.

ثالثاً: در خصوص ابطال بند (۱۸ ـ ۲) تعرفه عوارض بابت ارزش افزوده معروض می‌دارد که این بند در خصوص ارزش افزوده ناشی از اجرای توسعه شهر می‌باشد. بدین صورت که فی‌المثال (ملک شخصی که در بر کوچه ۶ متری قرار داشته با اجرای طرح کوچه تبدیل به خیابان ۳۰ یا ۴۵ متری گشته بدیهی است که در این گونه موارد علاوه بر اینکه ارزش ملک مالک چندین برابر گشته به لحاظ احداث بنا نیز از نظر تعداد طبقات تراکم و سطح اشغال پلاک از مزایای بالاتری و یا بیشتری در مقایسه با قبل از اجرای طرح برخوردار می‌گردد که در این خصوص با اختیارات حاصل از ماده ۳۰ آیین‌نامه مالی شهرداریها و نیز بند ۱۶ ماده ۷۶ قانون تشکیلات شوراها پس از تصویب از سوی شورای نگهبان مورخ ۱۳۹۵/۵/۲ مبنی بر ادعای خلاف شرع بودن وضع و اخذ عوارض مشرفیت و یا حق مرغوبیت که همان ارزش افزوده می‌باشد اذعان می‌دارد بین حق مشرفیت حرام بوده ولی اخذ عوارض بر حق مشرفیت مانعی ندارد. بدین وصف و بنا به نامه شورای نگهبان اخذ عوارض مشرفیت مانع قانونی و شرعی ندارد.

رابعاً: در خصوص ابطال بند ۲۳ـ ۲ بابت اخذ عوارض تفکیک و افراز عرصه و اعیان در مقام پاسخ معروض می‌دارد: شهرداری با اختیارات حاصله از اصلاحیه ماده ۱۰۱ قانون شهرداریها مصوب ۱۳۹۰ و تبصره ۳ و ۴ قانون مذکور اقدام می‌نماید لذا اقدام این اداره کاملاً قانونی و منطبق با قانون و ضوابط بوده و ادعای ایشان مبنی بر ابطال بند مذکور فاقد وجاهت قانونی و محکوم به رد می‌باشد.

خامساً: ضمناً در راستای رد ادعای ایشان می توان به نامه مدیرکل دفتر امور شهری و شوراها مورخ ۱۳۹۵/۷/۲۷ به شماره ۸۶/۴۲/۶۰۸۰۵ در خصوص عناوین کلی عوارض جهت تهیه تعرفه عوارض و تصویب آن توسط شورای اسلامی شهر اذعان می‌دارد که برابر نامه مزبور عناوین کلی عوارض ضمن رعایت تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده به این اداره ابلاغ گردید، بر این اساس شورای شهر نیز برابر نامه موصوف اقدام به تصویب عوارض مرتبط با امور شهری نموده است. لذا خواسته خواهان مبنی بر غیر قانونی بودن مصوبه تراکم و تغییر کاربری و تفکیک فاقد وجاهت قانونی می‌باشد. ضمناً تصویر نامه مزبور به پیوست تقدیم می‌گردد.

برابر نامه دیوان محاسبات کشور مبنی بر اعلام فهرستی از آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۵۱۶۴ سال ۱۳۹۵ در خصوص ابطال مصوبات شورای اسلامی کشور اذعان می‌گردد آرای پیوستی که توسط خواهان مورد استناد قرار گرفته در فهرست اعلام شده توسط آن مرجع قید نگردیده است بر این اساس ابطال مصوبات شورای شهر با لحاظ آرای استنادی فاقد وجاهت قانونی می‌باشد. بدین وسیله و بنا به مراتب یاد شده آراء پیوستی مورد استناد خواهان هیچ گونه ارتباطی با موضوع دادخواست ایشان و نیز عوارضات دریافتی این اداره ندارد. بر این اساس ضمن رد خواسته نامبرده تقاضای صدور حکم و تصمیمات شایسته را از آن مقام استدعا دارد.»

در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به هیأت تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۶۰۰۰۲۵۱ـ ۱۳۹۷/۱/۲۹ بندهای ۱۵ ـ ۲ (مبنی بر وضع عوارض مازاد بر تراکم) و ۱۸ ـ ۲ (مبنی بر وضع عوارض ارزش افزوده اراضی و املاک) ناشی از اجرای طرحهای توسعه شهر از تعرفه عوارض محلی شهرداری آمل در سال ۱۳۹۵ توسط شورای اسلامی شهر آمل را قابل ابطال تشخیص نداده و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.

«رسیدگی به بندهای ۱۳ـ ۲ و ۲۳ـ ۲ از تعرفه عوارض سال ۱۳۹۵ شورای اسلامی شهر آمل در دستور کار هیأت عمومی قرار گرفت.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۵/۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

الف: با توجه به اینکه در آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض تفکیک عرصه اراضی و اعیان ساختمانها در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال گردیده اند، بنابراین مصوبه شورای اسلامی شهر آمل مبنی بر وضع عوارض تفکیک و افراز عرصه و اعیان در بند ۲۳ـ ۲ از تعرفه عوارض محلی شهرداری آمل در سال ۱۳۹۵ به دلایل مندرج در رأی شماره ۲۴۳ـ ۱۳۹۵/۴/۱ و رأی شماره ۳۱۵ ـ ۱۳۹۶/۴/۱۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

ب ـ با توجه به سیر تاریخی وضع و اخذ عوارض محلی طبق بند ۱ ماده ۳۵ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی مصوب ۱۳۶۲ عوارض محلی از جمله عوارض تغییر کاربری با پیشنهاد وزیر کشور تصویب و با توجه به بخشنامه شماره ۳۴۱/۲۳۱۳۷ـ ۱۳۶۶/۲/۵ بعد از تأئید نماینده محترم ولی فقیه از مشمولین اخذ شده است و طبق رأی شماره ۵۸۷ ـ ۱۳۸۳/۱۱/۲۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری تجویز اخذ عوارض دیوانی از جمله تغییر کاربری بعد از ابقاء مستحدثات در کمیسیون ماده صد به شرح مقرر در بخشنامه‌های شماره ۲۴۱۵۰/۳ ـ ۱۳۶۹/۱۱/۳۰ و ۱۰۷۴۰/۱/۳۴ ـ ۱۳۷۱/۶/۴ وزارت کشور مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نگردیده است. با توجه به بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهردار مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاستهای عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از جمله وظایف و مسئولیتهای شورای اسلامی شهرهاست و نظر به تبصره یک ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه جمهوری اسلامی ایران موسوم به تجمیع عوارض مصوب ۱۳۸۱ وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش عوارض محلی که در این قانون مشخص نشده تجویز شده است و در حاکمیت قانون اخیرالذکر، قانونگذار در بند ۳ ماده ۲۲ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۴ در مقام تسریع در امر توسعه هتلها و اقامتگاهها و سایر تاسیسات گردشگری به تغییر کاربری توسط کمیسیون ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و در بند ۴ ماده مذکور به وضع و پرداخت عوارض ناشی از تغییر کاربری با عبارت «عوارض ناشی از تغییر کاربری و فروش تراکم به اقساط پنج تا ده ساله از شروع بهره‌برداری توسط سرمایه‌گذاران به شهرداری مربوط پرداخت خواهد شد.» به صراحت بیان نظر نموده است و حسب تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷ وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد تجویز شده است و در حاکمیت همین قانون طبق بند هـ قانون بودجه سال ۱۳۹۶جمهوری اسلامی ایران به تغییر کاربری در کمیسیون ماده ۵ مذکور و عوارض تغییر کاربری و سایر عوارض شهرداری در مقام ساماندهی و بهینه‌سازی بخشی از املاک و فضاهای آموزشی، ورزشی و تربیتی خود با عبارت «تغییرکاربری به پیشنهاد شورای آموزش و پرورش و تصویب کمیسیون ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران صورت می‌گیرد و از پرداخت کلیه عوارض شامل تغییر کاربری، نقل و انتقال املاک، گواهی بهره‌برداری، احداث، تخریب و بازسازی و سایر عوارض شهرداری معاف می‌باشند» تصریحاً اشاره شده است، بنابراین وضع عوارض برای ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک بعد از تصمیم کمیسیون ماده پنج شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در مصوبه مورد شکایت مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نشد.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی