رأی هیـأت عمـومی دیوان عـدالت اداری به شمـاره دادنامه ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۷۹۸ مورخ ۱۳۹۸/۴/۲۵ بـا مـوضـوع: «ابطـال تعرفه شمـاره های ۶۰۱ ـ ۱۳۹۵، ۶۰۲ ـ ۱۳۹۵ و ۶۰۳ ـ ۱۳۹۵ از تعرفه عوارض سال ۱۳۹۵ شورای اسلامی شهر شاهین شهر»


شماره۹۶۰۱۵۰۸                                                                            ۱۳۹۸/۵/۹

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخـه از رأی هیـأت عمـومی دیوان عـدالت اداری به شمـاره دادنامه ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۷۹۸ مورخ ۱۳۹۸/۴/۲۵ بـا مـوضـوع: «ابطـال تعرفه شمـاره های ۶۰۱ ـ ۱۳۹۵، ۶۰۲ ـ ۱۳۹۵ و ۶۰۳ ـ ۱۳۹۵ از تعرفه عوارض سال ۱۳۹۵ شورای اسلامی شهر شاهین شهر» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۸/۴/۲۵      شماره دادنامه: ۷۹۸      شماره پرونده: ۱۵۰۸/۹۶

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت پالایش نفت اصفهان با وکالت خانم فرشته احمدی نیا و حسین همت کار

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تعرفه شماره های ۶۰۱ ـ ۱۳۹۵، ۶۰۲ ـ ۱۳۹۵ و ۶۰۳ ـ ۱۳۹۵ از تعرفه عوارض سال ۱۳۹۵ شورای اسلامی شهر شاهین شهر

گردش کار: آقای حسین همت کار و خانم فرشته احمدی نیا به وکالت از شرکت پالایش نفت اصفهان به موجب دادخواستی ابطـال تعرفه شمـاره های ۶۰۱ ـ ۱۳۹۵، ۶۰۲ ـ ۱۳۹۵ و ۶۰۳ ـ ۱۳۹۵ از تعرفه عوارض سال ۱۳۹۵ شورای اسلامی شهر شاهین شهر در خصوص عوارض محل فعالیت فعالان اقتصادی و عوارض حق بهره برداری و افتتاحیه محل فعالیت فعالان اقتصادی و غیر مشمول قانون نظام صنفی تولیدی ـ صنعتی واقع در محدوده و حریم مصوب شهر را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:

«با سلام و احترام

به استناد مادتین ۸۲ و ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری درخواست طرح در هیأت عمومی و رسیدگی خارج از نوبت به موضوع شکایت، در هیأت عمومی دیوان را به خاطر مسبوق به سابقه ابطال بودن مصوبات مورد درخواست ابطال طی دادنامه های استنادی را داریم.

الف ـ گردش کار و شرح ماوقع:

شورای اسلامی شهر شاهین شهر در سالهای ۱۳۹۰ و ۱۳۹۳ مبادرت به وضع عوارضی تحت عنوان فعالیت فعالان اقتصادی غیر مشمول قانون نظام صنفی به شماره های ۲۵۰۱، ۲۵۰۳، ۵۰۳ T و ۵۰۱ T نموده بود و به طور غیرقانونی نسبت به وصول این عوارض از شرکت های مختلف از جمله شرکت خطوط لوله و مخابرات نفت ایران، شرکت نفت سپاهان، شرکت پخش فرآورده های نفتی ایران و شرکت پالایش نفت اصفهان (موکل) و غیره اقدام می نمود تا اینکه اخیرا و طی دادنامه های ۴۹۱ الی ۴۹۳ مورخ ۱۳۹۶/۵/۲۴ هیات عمومی دیوان این عوارض ابطال گردید لیکن شورای شهر مذکور به انگیزه درآمدزایی، علی رغم ابطال این گونه مصوبات با بی توجهی کامل نسبت به آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری که در مورد همان موضوع صادر شده است مجدداً همان عوارض محل فعالیت فعالان اقتصادی غیرمشمول قانون نظام صنفی را برای سال ۱۳۹۵ نیز با همان نام و عنوان و در قالب تعرفه های شماره ۶۰۱ ـ ۱۳۹۵، ۶۰۲ ـ ۱۳۹۵ و ۶۰۳ ـ ۱۳۹۵ وضع نموده و مراتب را طی برگ تشخیص مورخ ۱۳۹۶/۱/۱۶ به دلخواه و بر حسب مساحتهای غیرواقعی و مفروض خود مورد محاسبه قرار داده و آن را طی نامه شماره ۸۸۰/۹۶ص ـ ۱۳۹۶/۱/۲۶ به شرکت پالایش نفت اصفهان جهت پرداخت ابلاغ کرده است. ملاحظه می فرمایید شورای شهر مذکور با استفاده از خلاء قانونی و نظارتی، دقیقاً هر سال همان عوارضی که مورد ابطال قرار می گیرد را مجدداً وضع و برقرار کرده و تا این مصوبه در دیوان ابطال شود نسبت به وصول آن از طریق کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری ها و اجرای ثبت اقدام می نماید. لذا چنانچه مصوبات از زمان تصویب ابطال و بلا اثر نشوند متخلف از آراء هیأت عمومی، هر ساله به هدف خود که وصول عوارض غیر قانونی است، رسیده است. لذا تقاضای ابطال مصوبات را از زمان تصویب داریم.

ب ـ مغایرت مصوبات شورای اسلامی شهر با آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری:

۱ـ شرکتهای نفت سپاهان، خطوط لوله و مخابرات نفتی ایران و پخش فرآروده های نفتی قبلاً هریک طی درخواست هایی ابطال مصوبات شورای شهر شاهین شهر در خصوص عوارض محل فعالیت فعالان اقتصادی را خواستار شده اند که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به لحاظ مشابهت موضوع طی دادنامه واحد به شماره های ۴۱۹ الی ۴۹۳ ـ ۱۳۹۶/۵/۲۴ با استناد به ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده و بند الف ماده ۳۸ همان قانون، وضع عوارض محل فعالیت فعالان اقتصادی را خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شاهین شهر اعلام نمودند که متن کامل رأی جهت استحضار به پیوست ایفاد شده است.

۲ـ عوارض محل فعالیت فعالان اقتصادی مورد مطالبه از شرکت پالایش نفت اصفهان ( پالایشگاه اصفهان) به جهت فعالیت شرکت مذکور در سطح ملی، عوارض محلی محسوب نشده و طبق قانون مالیات بر ارزش افزوده شوراها از وضع عوارض ملی ممنوع اند و در نتیجه شوراهای شهر تنها صلاحیت وضع عوارض محلی را با رعایت قوانین دارند و در مورد شرکتهایی که دامنه فعالیت آنها ملی است، صلاحیت وضع عوارض ندارند و این معنا طی دادنامه شماره ۲۴۵ ـ ۱۳۹۵/۴/۱ صادره در پرونده کلاسه ۱۰۳۳/۹۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص عوارض استقرار شعب بانکها که مورد مشابه می باشد، صراحتاً مورد تعیین تکلیف قرار گرفته است و هیأت عمومی دیوان عدالت در رأی خود، وضع عوارض محل استقرار شعب بانکها را با این استدلال که فعالیت بانک ملی است نه محلی، مردود دانسته و ابطال نموده اند.

شرکت پالایش نفت اصفهان نیز فعالیتش در سطح ملی است و ۲۵ درصد سوخت کل کشور شامل سوختهای اصلی نظیر بنزین، گازوئیل، نفت سفید، مازوت، ال پی جی و سوختهای هوایی در انواع مختلف را تولید و تأمین می کند و محصولات این شرکت در ۱۳ استان کشور عرضه می شود. بنابراین مصوبات مذکور از این حیث نیز با همان استدلالی که در خصوص عوارض استقرار بانکها به عمل آمده است، باطل است چرا که در جای جای قانون مالیات بر ارزش افزوده از جمله ماده ۳۸ و تبصره های ذیل آن، به طور خاص برای اشخاص حقوقی ملی، نظیر پالایشگاه ها تعیین تکلیف ویژه شده و وصول عوارض محلی از آنها منع شده است.

ج ـ مغایرت مصوبات شورای اسلامی شاهین شهر با قوانین و مقرارت:

۱ـ مطابق اصل ۵۱ قانون اساسی و عموم و اطلاق این اصل «هیچ نوع مالیاتی وضع نمی شود مگر به حکم قانون» که البته مشروعیت قوانین نیز باید به حکم اصل ۴ همین قانون به تصویب شورای نگهبان برسد. پس وضع هرگونه مالیات که عوارض نیز یکی از انواع آن است، مجوز قانونی لازم دارد. از طرفی ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده در مقام تنقیح قوانین سابق (ماقبل خود)؛ وضع هرگونه عوارض و مالیات به جز مواردی که در آن قانون ذکر شده است را ممنوع اعلام کرده است. پس قاعده اولیه منع است و جواز وضع عوارض توسط شوراهای شهر از جمله تبصره ۱ ماده ۵۱ قانون مالیات بر ارزش افزوده، چهره ای کاملاً استثنایی و خلاف قاعده دارد که باید بر قدر متیقن از آن اکتفاء شود؛ زیرا از دیدگاه فقها در مخالفت با اصل باید بر موضع یقین یا نص اکتفاء شود «یقتصر فیما خالف الاصل علی موضع الوفاق (او الیقین) » بنابراین وضع عوارض تنها با مجوز قانونی و در محدود مقررات موضوعه که در فرازهای آتی خواهد آمد، امکان پذیراست.

۲ـ طبق ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ که در قانون توسعه پنجم نیز تنفیذ و تکرار شده است، اخذ هرگونه وجه کالا و خدمات توسط دستگاه های اجرایی و عمومی به تجویز قانونگذار موکول شده است. بنابراین اخذ عوارض محل فعالیت فعالان اقتصادی مغایر حکم قانونگذار است.

۳ـ مطابق ماده ۷۷ قانون شوراهای اسلامی و ماده ۳۸ قانون مالیات بر ارزش افزوده که در رأی مورد اشاره هیأت عمومی دیوان عدالت اداری هم مورد استناد قرار گرفته است و همچنین مطابق بند ج ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه و ماده ۱۴ آیین نامه نحوه وصول عوارض صراحتاً شهرداریها را مکلف کرده است که درآمدهای خود را بر عوارض نسبت به تولیدات و خدمات استوار و متمرکز ساخته و عوارضی نسبت به سرمایه های ثابت و اموال غیرمنقول وضع و وصول ننمایند. بنابراین مصوبات شورای شهر شاهین شهر که هم عوارض مربوط به کالاها و هم عوارض مربوط به ساختمان از قبیل عوارض صدور پروانه و تمدید و ... را مطالبه و وصول می کند و هم اینکه از شرکت پالایش نفت اصفهان نیز معادل ۵۶ میلیارد تومان عوارض، فقط جهت تمدید پروانه مطالبه کرده است که مستند آن به پیوست ایفاد می گردد غیر قانونی بوده و دفاعیات شورای شهر در پرونده های موضوع تصمیم در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر عدم وصول عوارض صدور و تمدید پروانه در اجرای ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه کذب محض است.

۴ـ به موجب بند خ ماده ۱۴ آیین نامه اجرایی نحوه وصول عوارض، وصول عوارض به نحو مضاعف ممنوع است؛ حال آن که مطالبه عوارض محل فعالیت اقتصادی مضاف بر سایر عوارض مربوط به ساختمان و محل استقرار واحد اقتصادی نظیر عوارض صدور پروانه، عوارض تمدید پروانه، عوارض سطح، عوارض پذیره، عوارض نوسازی، عوارض پسماند که در مورد اعیان و ساختمانها می باشد؛ وصول می گردد که متضمن وصول عوارض به نحو مضاعف با یک تغییر نام ساده است در حالی که تغییر نام عوارض بر اموال غیرمنقول نباید موجب دور زدن قوانین و تحمیل عوارض موازی بر شهروندان شود با کمی دقت معلوم می شود که فرمول محاسبه عوارض محل فعالیت فعالان اقتصادی ابداعی شورای شهر شاهین شهر از دو پارامتر اصلی مساحت زیر بنای واحد اقتصادی و نوع شغل ترکیب یافته است در حالی که عوارض محل استقرار واحد اقتصادی تحت عناوین فوق الاشاره پرداخت می شود و عوارض درآمد هم تحت عنوان مالیات و عوارض آلایندگی طبق ماده ۳۸ قانون مالیات بر ارزش افزوده و سایر قوانین مالیاتی وصول می گردد و به تصریح و تاکید ماده ۵۰ قانون مالیات برارزش افزوده برای این موارد تعیین هرگونه مالیات و عوارض ممنوع است چرا که نحوه وصول مالیات پالایشگاه ها در قانون صراحتاً بیان شده است. خصوصاً اینکه عوارض آلایندگی موضوع تبصره ماده ۳۸ قانون مالیات برارزش افزوده را نیز شهرداری شاهین شهردریافت می کند.

۵ ـ برخلاف مالیات که در فرهنگ دهخدا از آن به عنوان باج و خراج یاد شده و ما بازاء و عوض ندارد؛ پرداخت عوارض همواره باید در عوض کالا یا خدمتی صورت گیرد و این کالا یا خدمت مستقیماً به پرداخت کننده عوارض تسلیم شده و از آن منتفع و برخوردار می شود؛ این معنا یعنی تقابل عوارض با ارائه خدمت از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت مورد تایید قرار گرفته و آن هیأت طی دادنامه شماره ۳۱ حکم به لزوم ارائه خدمات در برابر اخذ عوارض داده اند ضمن اینکه اساساً استفاده از این خدمات نیز اجباری نیست و هرکس بخواهد از خدمات مذکور استفاده کند عوارض متعلقه را نیز می پردازد. فی المثل کسی که قصد تجدید بنا داشت عوارض پروانه یا تمدید را می پردازد یا کسی که اتومبیل داشت، عوارض اتومبیل را پرداخت می کند ولی کسی که از این امکانات استفاده نمی کند یا برخوردار نمی شود، عوارضی هم نمی پردازد. در ما نحن فیه شهرداری یا شورای شهر هیچگونه خدمتی یا عوضی در قبال عوض مورد مطالبه انجام نمی دهند.

۶ ـ شرکت پالایش نفت اصفهان خارج از محدوده شهر شاهین شهر و در حریم آن شهر قرار دارد و به موجب ماده ۳۰ آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض مصوب ۱۳۷۸/۷/۷ که براساس قانون تشکیلات و انتخابات شورای شهر مصوب ۱۳۷۵ تصویب شده و هنوز توسط دیوان عدالت اداری ابطال یا به وسیله مقررات لاحق نسخ نشده است؛ شهرداریها حق وصول عوارض در حریم شهرها را ندارند و شورای شهر نیز حق وضع عوارض برای حریم شهرها را که خدمتی در آنها ارائه نمی دهند، ندارد.

۷ـ در راستای بند ج ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه و ماده ۷۷ قانون شورای اسلامی و ماده ۳۸ قانون مالیات برارزش افزوده، در ماده ۲ آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شورای اسلامی شهر نیز صراحتاً قید گردیده است که عوارض به درآمد تعلق می گیرد و چنانچه فروش ملی باشد، مشمول عوارض محلی قرار نمی گیرد.

در همین راستا تبصره ذیل ماده ۲ آن آیین نامه با صراحت بیشتری راجع به وضعیت شرکت پالایش نفت اصفهان که محصولاتش به سایر نقاط کشور ارسال می شود، تعیین تکلیف نموده و آنها را تابع قوانین خاص که وضع شده یا می شوند دانسته است و مقرر داشته وضع عوارض جدید بر تولیداتی که برای عرضه در سایر نقاط یا برای صادرات اختصاص می یابد و همچنین وضع عوارض بر درآمد ناشی از معادن، منابع و طرحهای ملی برعهده سایر مراجع که در قوانین و مقررات مربوط تعیین شده یا می شوند، خواهد بود. این تبصره به طور واضح تحت هر شرایطی شرکتهایی نظیر شرکت پالایش نفت اصفهان را که محصولاتش در کل کشور عرضه می شود از شمول عوارض محلی خارج ساخته است ولو اینکه در حال حاضر قوانین ملی در این مورد وضع نشده باشد و درآینده وضع شود. عبارات تبصره نشان می دهد که واضع آیین نامه هیأت وزیران نخواسته است تحت هیچ شرایطی شرکتهای ملی تابع عوارض محلی قرار گیرند و هدف از این آیین نامه نیز به دلالت تبصره ذیل ماده ۵ آن، هماهنگ کردن نظام وصول عوارض در سراسرکشور است نه اینکه شورای شهر شاهین شهر در کل کشور به مثابه تافته جدا بافته عمل کند و از هر طریقی برای خود ممر درآمد غیرقانونی ایجاد کند.

بنا به مراتب فوق مصوبات شورای شهر شاهین شهر در خصوص عوارض محل فعالیت فعالان اقتصادی مغایر با  قـوانین و مقررات آمره بوده و به همین جهت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شرح پیش گفته آن را ابطال کرده اند که تقاضای ابطال مصوبات تکرار شده در سال ۱۳۹۵ را به شرح مرقوم در ستون خواسته از زمان تصویب آنها داریم.»

متن تعرفه های مورد اعتراض به قرار زیر است:

تعرفه شماره ۶۰۱ ـ ۱۳۹۵ شهرداری شاهین شهر: