رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۴۰۶ مورخ۱۳۹۸/۷/۹ با موضوع: «ابطال بخشنامه شماره۹۰۰/۹۷/۹۳۴۶۵ ـ ۱۳۹۷/۷/۴ جانشین وقت رییس سازمان بهزیستی کشور»

شماره۹۷۰۳۴۲۰                                                                            ۱۳۹۸/۸/۴

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۴۰۶ مورخ۱۳۹۸/۷/۹ با موضوع: «ابطال بخشنامه شماره۹۰۰/۹۷/۹۳۴۶۵ ـ ۱۳۹۷/۷/۴ جانشین وقت رییس سازمان بهزیستی کشور» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه : ۱۳۹۸/۷/۹       شماره دادنامه: ۱۴۰۶     شماره پرونده : ۳۴۲۰/۹۷

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی : کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک کشور

موضوع شکایت و خواسته : ابطال بخشنامه شماره ۹۰۰/۹۷/۹۳۴۶۵ ـ ۱۳۹۷/۷/۴ جانشین وقت رئیس سازمان بهزیستی کشور

گردش کار : کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک کشور به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره ۹۰۰/۹۷/۹۳۴۶۵ ـ ۱۳۹۷/۷/۴ جانشین وقت رئیس سازمان بهزیستی کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«احتراماً به شرح شکواییه کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک در سطح استانها و کشور در دهه هشتاد با عبور از قوانین و قواعد حاکم بر کمیسیون ۲۶۲ قانون نظیم بخشی از مقررات مالی دولت تأسیس گردیدند و بالتبع دارای حقوق مکتسبه قانونی نیز می باشند و از طرفی در بقای مدیریت کلان بهزیستی در مهدهای کودک تأثیر بسزایی داشته اند. اخیراً بخشنامه ای به شماره ۹۰۰/۹۷/۹۳۴۶۵ [۹۰۰/۹۷/۹۳۴۶۵] ـ ۱۳۹۷/۷/۴ به امضای آقای دکتر پورشبانان جانشین ریاست سازمان بهزیستی کشور با موضوع انجام انتخابات مجدد کانوهای فوق خطاب به مدیران کل استانها صادر گردیده که در سه مورد قوانین کلی حاکم بر کمیسیون ماده ۲۶ و تشکلهای غیردولتی زیر قواعد حقوقی و قانونی را نقض آشکار کرده است که پیرو آن انتخاباتی در مورخ ۱۳۹۷/۱۰/۱۲ در سطح استان تهران در حال انجام می باشد (به صورت غیرقانونی) لذا موارد تخلف عبارتند از:

۱ـ دستور انجام انتخابات به مدیران کل دولتی: در حالی که وظیفه انتخابات به عهده تشکلهای غیردولتی است و بهزیستی باید ناظر بوده و به وظیفه نظارتی خود عمل نماید. ۲ـ پیوست اساسنامه جدید کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک جهت بهره برداری در انتخابات: در حالی که کلیه کانونهای فوق دارای اساسنامه بوده که در ثبت شرکتها به ثبت رسیده و دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و اصلاً پیوست اساسنامه جدید یک امر غیرحقوقی بوده و موضوعیت ندارد و خلاف قواعد حقوقی است (سالبه به انتفاء موضوع است). ۳ـ الزام بر انجام انتخابات فوق با شرکت کانونهایی که جواز تأسیس معتبر دارند یا ندارند که این خود از تخلفات آشکار می باشد. لذا تقاضا دارد بدواً صدور دستور موقت مبنی بر جلوگیری از اجرای بخشنامه مذکور و انتخابات ۱۳۹۷/۱۰/۱۲ و سپس رأی مبنی بر ابطال بخشنامه غیرحقوقی و غیرقانونی مذکور صادر فرمایید. »

متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«مدیران کل محترم بهزیستی استانها

سلام علیکم

احتراماً با عنایت به لزوم ایجاد وحدت رویه و انجام و تقویت مراکز غیردولتی و تشکلهای پرتوان و اثرگذار و در راستای ارتقاء کیفی و کمی روند ارائه خدمات به جامعه هدف، به پیوست «اساسنامه جدید کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک» جهت بهره برداری ارسال می گردد. مقتضی است دستور فرمایید بر اساس ماده ۳۲ اساسنامه پیوست نسبت به برگزاری انتخابات کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک، حداکثر تا پایان مهر ماه سال جاری اقدام و نتیجه انتخابات همراه با صورتجلسه های مربوطه (عمومی و هیأت مدیره) را جهت برگزاری انتخابات کانون کشوری، به دبیرخانه توسعه و نظارت بر مؤسسات و مراکز غیردولتی ستاد بهزیستی کشور ارسال نمایند. شایان ذکر است برگزاری انتخابات برای کانونهایی که پروانه تأسیس آنها دارای اعتبار می باشد نیز الزامی است. »

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل امور حقوقی سازمان بهزیستی کشور به موجب لایحه شماره ۹۰۰/۹۷/۱۸۶۶۵۸ ـ ۱۳۹۷/۱۲/۲۲ توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: در خصوص پرونده کلاسه ۹۷۰۳۴۲۰ به شماره پرونده ۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۱۹۴۸ ـ ۱۳۹۷/۱۱/۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری موضوع شکایت کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک کشور خانم فاطمه دعایی

با سلام و تحیت؛

احتراما؛ در خصوص پرونده کلاسه ۹۷۰۳۴۲۰ به شماره پرونده ۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۱۹۴۸ ـ ۱۳۹۷/۱۱/۳ موضوع دادخواست کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک کشور به شماره ثبت ۲۳۴۴۵ به ریاست خانم فاطمه دعایی و با وکالت آقایان سـید حجت الله امینی و عیسی ابراهیمی به خواسته «بدوا تقاضای صدور دسـتور موقت بر جلوگیری از بخشـنامه و مجمع عمومی عـادی نوبت اول مورخ ۱۳۹۷/۱۰/۱۲ و سـپس صدور رأی مبنی بر ابطال بخشنامه شماره ۹۰۰/۹۷/۹۳۴۶۵ ـ ۱۳۹۷/۷/۴ جانشـین رئیس سازمان بهزیستی» مطروحه در هیأت عمومی دیوان عـدالت اداری موارد ذیل را در دفـاع از حقوق سازمان بهزیستی کشور به اسـتحضار عالی می رساند:

ایرادات شکلی:                                                                                      

۱ـ با استناد به مواد۱۲ و ۸۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری صلاحیت هیأت عمومی دیوان رسـیدگی به شـکایات، تظلمات و اعتراضات اشـخاص حقیقی یا حقوقی از آیین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شـهرداری ها و مؤسـسات عمومی غیردولتی می باشـد و نه ابطال نامه های اداری صادره، که با توجه به خواسـته شاکی مبنی بر ابطال یک نامه اداری به شـماره ۹۰۰/۹۷/۹۳۴۶۵ ـ ۱۳۹۷/۷/۴ صادره از طرف رئیس سازمان بهزیستی و با توجه به صلاحیت هیأت عمومی در ابطال مصوبات، خواسته خواهـان فاقـد وجاهت قانونی می باشـد و ابطال آن نامه در صلاحیت هیأت عمومی دیوان عـدالت اداری نمی باشد.

۲ـ با اسـتناد به ماده ۵۸۴ لایحه اصلاحی قانون تجارت تشکیلات و مؤسـساتی که برای مقاصد غیرتجارتی تأسیس شده یا بشوند از تاریخ ثبت در دفتر مخصوصـی که وزارت عدلیه معین خواهد کرد شخصیت حقوقی پیـدا خواهنـد کرد و با اسـتناد به ماده ۱ آیین نامه اصلاحی ثبت تشکیلات و مؤسـسات غیرتجاری مصوب سال ۱۳۳۷ و تبصـره ذیل آن مقصود از تشکیلات و مؤسـسات غیرتجارتی مذکور در ماده ۵۸۴ قانون تجارت کلیه تشکیلات و مؤسساتی است که برای مقاصد غیرتجارتی از قبیل امور علمی یا ادبی یا امور خیریه و امثال آن تشـکیل می شوند اعم از آنکه مؤسسین و تشکیل دهندگان قصد انتفاع داشته یا نداشته باشند و تشکیلات و مؤسـسات مزبور می توانند عناوینی از قبیل انجمن، کانون یا بنگاه و امثال آن را اختیار نمایند و بر اساس مواد ۱۰ و ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسـی دیوان عـدالت اداری خواسته خواهان مبنی بر صدور دسـتور موقت بر جلوگیری از بخشنامه مجمع عمومی عادی نوبت اول در مورخ ۱۳۹۷/۱۰/۱۲ یک مؤسسه که برابر قانون تجارت به ثبت رسـیده و دارای شخصیت حقوقی مستقل می باشد فاقد وجاهت قانونی می باشد و ابطال آن در حدود اختیارات و صلاحیت قانونی و ذاتی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نمی باشد.

دفاع ماهوی: 

با استناد به بند ۱ ماده ۲۶ قانون بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰ و جزء ب بند ۸ تبصره ۳ ماده ۵۷ قانون احکام دایمی کشور سازمان بهزیستی کشور تنها نهاد متولی صدور مجوز تأسیس مهدهای کودک در سراسر کشور می باشد.               

۱ـ با اسـتناد به ماده ۱۰۹ لایحه اصلاحی قانون تجارت مـدیریت مدیران در اساسـنامه معین می شود لیکن این مـدت از دو سال تجاوز نخواهد کرد و آخرین تغییرات اساسـنامه کانون مذکور با اسـتناد به روزنامه رسمی شماره ۱۸۵۸۶ مربوط به سـال ۱۳۸۷ می باشـد و همانگونه که در بنـد ۱ـ ۵ و بند ۴ـ ۵ آگهی تأسیس مؤسـسه کانون توسـعه و همیاری مهـدهای کودک کشور چاپ شده در روزنامه رسـمی شـماره ۱۸۵۸۶ مورخ ۱۳۸۷/۹/۲۸ خانم فاطمه دعایی به سـمت رئیس هیأت مدیره و به مـدت نامحـدود به عنوان مدیرعامل انتخاب گردیده که این امر بر خلاف قانون می باشد و با اسـتناد به ماده ۱۲۴ لایحه اصلاحی قانون تجارت مدیرعامل شرکت نمی تواند در عین حال رئیس هیأت مدیره همان شـرکت باشد مگر با تصویب سه چهارم آراء حاضـر در مجمع عمومی که با توجه به تاریخ آخرین آگهی کانون در سال ۱۳۸۷ خانم فاطمه دعایی نمی تواند بدون تصویب سه چهارم آراء حاضـر در مجمع عمومی هم به عنوان رئیس هیأت مدیره و هم به عنوان مدیرعامل انتخاب شود.

۲ـ با استناد به ماده ۱۹ اساسـنامه کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک کشور هیأت مدیره برای مدت ۴ سال انتخاب خواهنـد شد که این امر مغایر ماده ۱۰۹ لایحه اصلاحی قانون تجارت که مدت مدیریت مدیران در اساسـنامه را به مدت دو سال تعیین کرده است می باشد. لذا مدیریت خانم فاطمه دعایی نمی باید از دو سال بیشتر تجاوز کنـد مگر با انتخاب مجدد و با اسـتناد به ماده ۱۲۸ لایحه اصلاحی نام و مشخصات و حدود اختیارات مدیرعامل باید با ارسال نسخه ای از صورتجلسه هیأت مدیره به مرجع ثبت شرکت ها اعلام و پس از ثبت در روزنامه رسـمی آگهی شود که اصول اسـناد مربوط به آخرین تغییرات می باید توسط خواهان ارائه شود.              

۳ـ با استناد به تبصره ۱ ماده ۲۲ اساسـنامه کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک کشور مدت تصدی مدیرعامل ۴ سال می باشد که این امر مغایر ماده ۱۰۹ لایحه اصلاحی قانون تجارت بوده و با استناد به تبصره ۲ ذیل همـان ماده انتصاب مجـدد مدیرعامل بطور متوالی برای دو دوره بلامانع می باشـد و نه بیشـتر که در آگهی تأسیس مؤسـسه مذکور مدت سمت مدیرعامل (خانم فاطمه دعایی) به صورت نامحدود می باشد که این امر نیز مغایر قانون می باشد.

  ۴ـ با استناد به ماده ۳۲ اساسنامه کانـون توسـعه و همیاری مهدهای کودک کشور ـ کانون توسـعه و همیاری مهدهای کودک اسـتان به شخصیت حقوقی ای متشکل از صاحبان امتیاز مهدهای کودک استان اطلاق می گردد و بـا اسـتناد به همان ماده کانون توسـعه و همیاری مهـد های کودک کشور به شخصیت حقوقی ای متشـکل از رؤسای هیأت مدیره کانونهای استانی اطلاق می گردد که با اسـتناد به ماده فوق اعضاء می باید دارای امتیاز مهدکودک باشند که خانم فاطمه دعایی فاقد چنین اوصافی می باشد. و خانم فاطمه دعایی بدلیل نداشتن پروانه فعالیت مهدکودک، هم اکنون مجاز به شرکت در انتخابات استان تهران نمی باشد.

۵ ـ با استناد به بند۱ بخش شـرایط داوطلبان در هیأت مدیره کانون توسعه و همیاری مهد های کودک استان داشتن پروانه فعالیت دارای اعتبار مهدکودک فعال در زمان ثبت نام الزامی می باشد و کانون کشوری به شخصـیت حقوقی ای متشـکل از رؤسای هیأت مدیره کانون های استانی اطلاق می گردد کـه مرکب از ۷ نفر عضو اصلی و ۲ نفر عضو علی البدل که از میان رؤسای هیأت مدیره کانون های استانی انتخاب می شود که این اشـخاص می باید دارای پروانه فعال مهدکودک باشـند که رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک خانم فاطمه دعایی فاقد پروانه فعالیت مهدکودک از سازمان بهزیستی کشور می باشدکه با استناد به ماده ۱۲۵ لایحه اصلاحی قانون تجارت مدیرعامل شـرکت (مؤسسه) در حدود اختیاراتی که توسط هیأت مدیره به او تفویض شده است نماینده شرکت (مؤسسه) محسوب و از طرف شرکت (مؤسسه) حق امضاء دارد با توجه به اینکه مدیرعامل و رئیس هیأت مدیره فاقد صلاحیت قانونی احراز سمت های فوق می باشد لذا ایشان حق طرح دعوی و اخذ وکیل را نیز ندارد.                                                                            

۶ ـ با استناد به تبصره ۲ ماده ۱۰ اساسنامه کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک حضور نماینده ای از حوزه تخصصی (واحد امور کودکان و نوجوانان بهزیستی) و دبیرخانه توسعه و نظارت بر مراکز و مؤسسات غیردولتی سازمـان بهزیستی/ واحـد متناظر اسـتانی در زمان برگزاری انتخابات و تشـکیل مجامع فوق العاده در زمانی که انحلال کانون مطرح است جهت تأیید مجامع الزامی بوده و بایـد مراتب به سازمان بهزیستی کشور گزارش شود و نامه شماره ۹۰۰/۹۷/۹۳۴۶۶۵ـ۱۳۹۷/۷/۴ جانشین رئیس سازمان بهزیستی به همین منظور و در همین راستا بوده است و خواسته خواهان مبنی بر ابطال نامه فوق فاقد وجاهت قانونی می باشد.

۷ـ بر اساس اسـناد موجود کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک کشور در سال ۱۳۸۶ به درخواست خـانم فاطمه دعایی از سازمان بهزیستی پروانه تأسیس دریافت نمود که در آن تاریـخ، نامبرده دارای پروانه فعالیت مهدکودک از سازمان بودند. بعد از صدور مجوز کشوری، شـکایات متعددی از کانونهای مشابه استانی به سازمان واصل گردیـد مبنی بر اینکه این کانون از نمایندگان کانونهای اسـتانی تشـکیل نشده است و تعداد اعضای هیأت مدیره آن متناسب با تعداد دارندگان مجوز مهدکودک در سطح کشور نیست و تصـمیمات کانون مذکور عمدتًا توسط شخص خانم دعایی اتخاذ می شود.                                                                                                  

۸ ـ در سال ۱۳۹۲، پرونده تخلف خانم دعایی مبنی بر ارائه مدرک تحصیلی جعلی به سازمان بهزیستی در کمیسـیون عالی تخلفات مطرح گردیـد که پیرو آن، نامبرده مهـدکودک خود را بنا به درخواست شخصـی تعطیل نمود. سرکار خانم دعایی علیرغم نداشتن پروانه فعالیت مهدکودک در سال ۱۳۹۲ پروانه تأسیس کانون مذکور را تمدید نمود که این مجوز تا سال ۱۳۹۵ دارای اعتبار بود. علیرغم تذکرات عدیده به نامبرده مبنی بر پایان اعتبار مجوز کانون، مدارک لازم اعم از اصل صورتجلسات انتخابات و مدارک شخصـی اعضای کانون، به دبیرخانه کمیسیون عالی ماده ۲۶ واصل نگردید و تا این تاریخ، پروانه تأسیس کانون مذکور فاقد اعتبار می باشد.                                

۹ـ به دلیل اهمیت جایگاه حقوقی کانون مذکور در پیشبرد اهداف سازمان بهزیستی و سیاست سازمان بهزیستی مبنی بر شـبکه سازی مراکز غیردولتی اعم از مهدهای کودک، سازمان بهزیستی شیوه نامه ای به منظور انجام انتخابات از سـطح استان تا کشور تدوین نمود. چرا که یکی از موارد اعتراض به کانون قبلی این بود که اعضای آن منتخب صاحبان امتیاز مهدهای کودک سـطح کشور نبودند. بدین منظور و با هدف حفظ منافع تمامی کانونهای استانی جهت جلوگیری از تضییع حقوق آنان و تشریک مساعی تمامی سطوح اجرایی، شیوه نامه مذکور جهت برگزاری انتخابات به کلیه اسـتانها ابلاغ گردید و همان اساسنامه جدید الگوی سازمان بهزیستی می باشـد که بـا اساسـنامه قبلی کانون منافاتی نداشـته و فقط شـیوه نامه برگزاری انتخابات به آن پیوست می باشد. لازم بـه ذکر است که مـاهیت حقوقی کـانون به قوت خود باقی است و با حضور اعضایی که دارای شرایط قید شده در شیوه نامه ابلاغی می باشـند، ادامه فعالیت خواهد داد و سرکار خانم دعایی بدلیل نداشتن پروانه فعالیت مهدکودک، هم اکنون مجاز به شرکت در انتخابات استان تهران نمی باشد. چرا که یکی از شرایط شرکت در انتخابات، داشتن پروانه فعالیت معتبر از سازمان می باشد.                     

با عنایت به موارد مطروحه و با استناد به ماده ۲۶ قانون بخشی از مقررات مالی دولت و مواد ۱۲ و ۸۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مواد ۱۰۹، ۱۲۴، ۱۲۵، ۱۲۸ لایحه اصلاحی قانون تجارت و ماده ۵۸۴ قانون تجارت و ماده ۱ آیین نامه اصلاحی ثبت مؤسسات غیرتجاری مصوب سال ۱۳۳۷ و جزء ب بند ۸ تبصره ۳ ماده ۵۷ قانون احکام دایمی کشور و همچنین اساسنامه کانون مذکور خواسته سرکار خانم فاطمه دعایی فاقد وجاهت قانونی می باشد و سرکار خانم دعایی دارای حق قانونی شکایت علیه سازمان بهزیستی نمی باشد چرا که پروانه تأسیس کانون توسعه مهدهای کودک از سال ۱۳۹۵ فاقد اعتبار می باشد. همچنین نامبرده فاقد پروانه فعالیت مهدکودک از سازمان بهزیستی می باشد. ضمناً به اطلاع می رساند با استناد به اساسنامه کانون توسعه مهدهای کودک کشور انتخابات کانون مذکور به منظور ادامه فعالیت قانونی آن، در سطح کلیه استانهای کشور برگزار شده است و نمایندگان آنها جهت برگزاری انتخابات کشوری بزودی در ستاد سازمان بهزیستی گرد هم خواهند آمد. لذا تقاضای صدور رأی مبنی بر رد دادخواست و رد خواسته غیرقانونی خواهان مورد استدعا می باشد .»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۸/۷/۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با عنایت به اینکه بر اساس مندرجات اساسنامه کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک کشور که به تأیید سازمان بهزیستی رسیده است، چگونگی برگزاری انتخابات و تعیین زمان انتخابات از اختیارات مجمع عمومی است و از طرفی بندهای ذیل ماده ۲۶ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ناظر به صلاحیت سازمان بهزیستی برای پروانه این گونه تشکلها می باشد و در مدافعات طرف شکایت دلیل و مدرکی که دال بر صلاحیت و اختیار سازمان بهزیستی در مداخله برای چگونگی انتخابات و زمان آن و انتخاب اعضای هیأت مدیره باشد، ملاحظه نمی شود و با عنایت به اینکه دخالت دولت در خصوص معرفی اشخاص نیاز به اذن قانونگذار دارد لذا بخشنامه مورد شکایت خارج از حدود اختیارات وضع شده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی