رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۶۲۱

شماره۹۷۰۲۷۹۲                                                                            ۱۳۹۹/۶/۳

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۶۲۱ مورخ ۱۳۹۹/۵/۱۴ با موضوع: «ابطال مواد ۱۸ و ۲۰ تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت سال ۱۳۹۴ از تاریخ تصویب» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: ۱۳۹۹/۵/۱۴    شماره دادنامه: ۶۲۱     شماره پرونده: ۹۷۰۲۷۹۲

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت توسعه سینا (سهامی خاص)

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد ۱۸ و ۲۰ تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت سال ۱۳۹۴

گردش کار: خانم پرناز منجمی به وکالت از شرکت توسعه سینا (سهامی خاص) به موجب دادخواستی ابطال مواد ۱۸ و ۲۰ تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت سال ۱۳۹۴ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"  ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام و احترام، به استحضار عالی می رساند، شورای اسلامی شهر رشت، در هشتادمین جلسه خود به تاریخ ۱۳۹۳/۱۰/۲۸ بر خلاف ضوابط و مقررات قانونی و رویه قضایی، مبادرت به وضع عوارضی تحت عنوان عوارض عدم تأمین پارکینگ (موضوع ماده ۲۰) و عوارض مازاد ارزش ایجاد شده ناشی از استفاده اراضی و اعیانات در کاربری غیر مرتبط (موضوع ماده ۱۸) نموده ـ شرح مواد مذکور در دفترچه ای تحت عنوان «تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت سال ۱۳۹۴» در سایت شهرداری منتشر شده است ـ این مقرره  به لحاظ خروج آن شورا از حدود اختیارات قانونی، و نیز مغایرت با مصوبات هیأت عمومی دیوان عدالت اداری غیر قانونی بوده و ابطال آن به شرح مندرج در دادخواست حاضر مورد درخواست می باشد.

توضیح آن که: مصوبه شورای اسلامی شهر رشت جهت وصول عوارض کسر پارکینگ مربوط به  سالهای ۱۳۹۲ و ۱۳۹۵ به ترتیب به موجب دادنامه های شماره ۳۲۱ الـی ۳۲۶ ـ ۱۳۹۵/۱۲/۵ و دادنامه شـماره ۹۵/۱۱۱۰ ـ ۱۳۹۶/۱۰/۲۴، همچـنین مصوبه شورای اسلامی شهر رشت در باب تعرفه عوارض تغییر کاربری سال ۱۳۹۲ به موجب دادنامه شماره ۳۸۲ـ ۱۳۹۶/۴/۲۷ و دادنامه شماره ۸۴۰ الی۸۶۰ ـ ۱۳۹۶/۹/۷ همگی صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده است. لذا با لحاظ ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری درخواست رسیدگی خارج از نوبت و ابطال مصوبات ذکر شده مستنداً  بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان، مورد استدعاست. همچنین از آنجا که شهرداری منطقه، با استناد به مصوبه مذکور مبالغ گزاف و هنگفتی مطالبه نموده است، به لحاظ جلوگیری از تضرر بیش از پیش، اعمال ابطال از تاریخ تصویب مورد درخواست می باشد.

شرح موضوع؛ شهرداری رشت به لحاظ تغییر کاربری صورت گرفته در ۴ واحد از ملک احداثی توسط موکل از مسکونی به اداری ـ تغییر کاربری توسط خریداران مجموعه و نه مالک رسمی صورت گرفته است ـ و عدم تأمین پارکینگ مورد نیاز، ضمن طرح موضوع در کمیسیون ماده ۱۰۰، موکل را به عنوان مالک رسمی ملزم به پرداخت مبلغ۹/۸۱۴/۷۹۰/۰۰۰ ریال (نهصد و هشتاد و یک هزار و چهارصد و هفتاد و نه میلیون تومان) جریمه می نماید که این مبالغ نیز پرداخت می گردد. متعاقب آن ضمن صدور قبض عوارض، مجدداً بابت تغییر کاربری ملک همچنین عدم تأمین پارکینگ و سایر موارد اشاره شده به  شرح مندرج در قبض عوارض صادره، مبلغ ۹/۶۰۷/۴۶۶/۰۰۰ ریال (نهصد و شصت میلیون و ... تومان) دیگر از موکل مطالبه می نماید. بدین ترتیب بابت یک تخلف، یک مرتبه تحت عنوان جریمه موضوع ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و بار دیگر به استناد مصوبه شورای اسلامی شهر رشت، تحت عنوان عوارض، مبالغی مطالبه شده است. در همین راستا، دلایل و جهات درخواست ابطال مواد ۱۸ و ۲۰ مصوبه هشتادمین جلسه شورای اسلامی شهر رشت در دو بخش به استحضار عالی می رسد:

بخش اول: ماده ۲۰ عوارض عدم تأمین پارکینگ

دلایل و جهات درخواست ابطال ماده ۲۰ مصوبه شورای شهر رشت موضوع تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت سال ۱۳۹۴ به لحاظ مغایرت با؛ ۱ـ قوانین موضوعه ۲ـ رویه قضایی به شرح ذیل می باشد:

۱ـ مغایرت اقدام شورای اسلامی شهر رشت، با قوانین موضوعه و مآلاً خروج از حدود اختیارات قانونی توسط آن شورا

۱ـ ۱ مطابق با تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، قانونگذار ضمانت اجرای عدم تأمین پارکینگ و یا کسری آن را معین و متخلف را بر اساس رای کمیسیونهای مقرر در آن، به پرداخت جریمه محکوم می نماید. لذا تعیین عوارض مازاد بر جرایم مندرج در تبصره ۵ ماده  ۱۰۰ قانون شهرداری بر خلاف نظر و هدف مقنن می باشد.

۲ـ ۱ مطابق با ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ «...اخذ هر گونه وجه یا کالا و خدمات توسط دستگاه های اجرایی به تجویز قانونگذار منوط شده است» که در موضوع حاضر چنین تجویز قانونی به شورای شهر اعطا نشده است.

۳ـ ۱ مطابق با مواد ۵۰  و ۵۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷ اختیار شوراهای اسلامی در تعیین و وضع هرگونه عوارض و سایر وجوه نسبت به انواع کالاهای وارداتی و تولیدی همچنین ارائه خدماتی که در آن قانون تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده، محصور گردیده است و صرفاً مطابق با تبصره۱ ماده۵۰ قانون یادشده، شوراهای اسلامی شهر و بخش اختیار وضع عوارض محلی جدید را دارند و بر اساس ماده ۳۸ قانون مذکور، نرخ عوارض شهرداریها و دهیاریها در رابطه با کالا و خدمات مشمول قانون تعیین شده است و لذا شورای اسلامی رشت اختیاری در وضع عوارض نسبت به موضوع کسر و یا عدم تأمین پارکینگ نداشته است.

۲ـ مغایرت مصوبه شورای اسلامی شهر رشت با رویه قضایی

برابر آراء متعدد صادره توسط هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه های شمـاره ۳۲۱ الـی ۳۲۶ ـ ۱۳۹۵/۱۲/۵ (مربوط به شهرهای سلماس، یزد، میبد، رشت از تاریخ تصویب، خمینی شهر، مشکین دشت)، ۷۴۹ الی ۷۵۱ـ ۱۳۹۵/۹/۳۰ (مربوط به شهرهای هشتگرد، شهریار، شهر قدس)، ۱۴۷۸ الی ۱۴۸۱ـ ۱۳۸۶/۱۲/۱۲ (مربوط به شهرهای یزد ـ مهریز و حمیدیا)، ۱۳۵۴ـ ۱۳۹۱۲/۵/۱۷ (مربوط به شهر مرند)، ۱۱۶ ـ ۱۳۹۲/۲/۲۳ (شهر شیروان)، مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای مختلف همچنین مصوبات شورای عالی معماری و شهرسازی تعدادی دیگر از شهرها در خصوص وضع و اخذ عوارض حذف یا کسر پارکینگ ابطال شده است. که من حیث المجموع هیأت عمومی دیوان با این استدلال که: مصوبات مذکور خلاف قانون از جمله مغایر با تبصره ۵ ماده ۱۰۰ شهرداری و ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰ که مقرر می دارد: «... اخذ هرگونه وجه یا کالا و خدمات  توسط دستگاه های اجرایی به تجویز قانونگذار منوط شده است» بوده و نیز به علت خروج از حدود صلاحیت و اختیارات مرجع وضع کننده عوارض می باشد، مصوبات را ابطال نموده است.

همان گونه که پیشتر معروض گردید، به موجب دادنامه های  شماره ۳۲۱ الی ۳۲۶ ـ ۱۳۹۵/۱۲/۵، ۳۸۲ـ ۱۳۹۶/۴/۷، ۸۴۰ الی ۸۶۰ ـ ۱۳۹۶/۹/۷ مصوبه شواری اسلامی شهر رشت در خصوص عوارض حذف و کسر پارکینگ در سال ۱۳۹۲ و ۱۳۹۵ نیز ابطال شده است. کپی ماخوذه از دادنامه های صادره به پیوست می باشد.

متن ماده و تبصره های آن بدین شرح است:

عوارض موضوع این ماده به هنگام صدور پروانه احداث بنا در مناطقی که به شرح زیر:

۱ـ ساختمان در بر خیابانهای سریع السیر به عرض ۴۵ متر و بیشتر قرار داشته و دسترسی به محل اتومبیل رو را نداشته باشد.

۲ـ ساختمان در فاصله یکصدمتری تقاطع خیابانهای به عرض ۲۰ متر و بیشتر واقع شده و دسترسی به محل اتومبیل رو را نداشته باشد.

۳ـ ساختمان در محلی قرار گرفته باشد که ورود به پارکینگ مستلزم قطع درختهای کهن باشد که شهرداری اجازه قطع آنها را نداده است.

۴ـ ساختمان در بر کوچه هایی قرار گرفته باشد که به علت عرض کم کوچه، امکان عبور اتومبیل نباشد.

۵ ـ ساختمان در بر معبری قرار گرفته باشدکه به علت شیب زیاد احداث پارکینگ در آن از نظر فنی مقدور نباشد.

۶ ـ در صورتی که وضع و فرم زمین زیر ساختمان به صورتی باشد که از نظر فنی نتوان در سطح طبقات احداث پارکینگ نمود.

امکان تأمین پارکینگ در ساختمانها (اعم از مسکونی، تجاری، اداری، صنعتی و سایر کاربریها) وجود نداشته باشد به ازاء هر مترمربع فضای حذف شده پارکینگ مطابق با طرح تفصیلی و هادی (برای هر واحد پارکینگ در واحدهای مسکونی و تجاری ۲۵ مترمربع) در واحدهای مسکونی P ۷/۵ و برای واحدهای تجاری، اداری و سایر کاربریها P ۱۲/۵ محاسبه و تعیین می گردد.

تبصره۱: مساحت یک واحد پارکینگ با احتساب گردش اتومبیل ۲۵ مترمربع می باشد.

تبصره۲: تعیین ضوابط تشخیص شیب زیاد زمین برای حذف پارکینگ در صلاحیت شورای شهرسازی استان می باشد.

تبصره۳: در مجموعه های مسکونی، تجاری و ... که طبق ضوابط شهرسازی مربوطه واحدهای پارکینگ گروهی با هزینه مالکین ساختمان پیش بینی و احداث می گردد، عوارض حذف پارکینگ اخذ نمی شود.

تبصره ۴: آن دسته از مالکینی که ضوابط شهرسازی را رعایت ننموده و خارج از مدلول پروانه ساختمانی مبادرت به احداث بنا می نمایند و این امر منجر به عدم تأمین پارکینگ گردد، پرداخت عوارض عدم تأمین پارکینگ برابر کاربری اعیان وضع موجود (مورد استفاده) برابر ضوابط شهرسازی وصول می شود.

تبصره ۵: شهرداری موظف است وجوه دریافتی بابت عوارض حذف پارکینگ و یا عدم تأمین آن را در حساب جداگانه ای وصول نموده و منحصراً جهت احداث پارکینگ های عمومی در قالب بودجه مصوب سالیانه به مصرف برساند.

بخش دوم: ماده ۱۸  عوارض مازاد ارزش ایجاد شده ناشی از استفاده اراضی و اعیانات در کاربری غیرمرتبط

  دلایل و جهات درخواست ابطال ماده ۱۸ مصوبه شورای شهر رشت موضوع تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت سال ۱۳۹۴ به لحاظ مغایرت با ۱ـ قوانین موضوعه ۲ـ رویه قضایی به شرح ذیل می باشد:

۱ـ مغایرت مصوبه شورای اسلامی شهر رشت در خصوص عوارض تغییر کاربری با قوانین موضوعه

۱ـ ۱ـ مطابق با ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ «... اخذ هر گونه وجه یا کالا و خدمات توسط دستگاه های اجرایی به تجویز قانونگذار منوط شده است» که در موضوع حاضر چنین تجویزی، به شوراهای شهر اعطا نشده است.

۲ـ ۱ـ مطابق با بند ۳ از ماده ۱ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی مصوب ۱۳۵۳،  طرح تفصیلی در هر شهر، نحوه استفاده از زمینهای مسقر در محدوده شهر را تعیین می نماید و به موجب ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب ۱۳۵۱ بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به کمیسیونی خاص محول شده است. از سویی وظایف شوراهای اسلامی شهرها در ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورارهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵/۳/۱ با اصلاحات بعدی آن تعیین شده است و در این ماده قانونی امر تغییر کاربری اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شهر پیش بینی نشده است. لذا شوراهای اسلامی که اساساً صلاحیتی برای تغییر کاربری ندارند، به طریق اولی اختیار وضع عوارض و اخذ آن نمایند.

  ۲ـ مغایرت مصوبه شورای اسلامی شهر رشت در خصوص تغییر کاربری  با رویه قضایی

برابر آراء متعدد صادره توسط هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبات شوراهای اسلامی شهرها همچنین بخشنامه های شهرسازی و معماری شهرداری که  متضمن اخذ وجوهی تحت عنوان عوارض تغییر کاربری می باشد، ابطال شده است که ذیلاً نمونه هایی از آن ذکر می گردد.

۱ـ ۲ـ مطابق با دادنامه شماره ۴ـ ۱۳۹۱/۱/۱۴ مصوبه شوراری اسلامی شهر شاهرود در باب عوارض تغییر کاربری، با این استدلال که: «...مطابق با ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ اخذ هرگونه وجه کالا و خدمات توسط دستگاه های اجرایی به تجویز قانونگذار موکول شده است، بنابراین ماده ۹ مصوبه شورای اسلامی شهر شاهرود و بندهای چهارگانه ذیل آن مبنی بر اخذ عوارض تغییر کاربری املاک مردم در قبال وجه و یا قسمتی از زمین به نحو رایگان، مغایر حکم قانونگذار است و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر شاهرود است...» حکم به ابطال آن از تاریخ تصویب صادر و اعلام می شود.

۲ـ ۲ـ مطابق با آراء شماره ۳۵۴ الی ۳۵۸ ـ ۱۳۸۰/۱۱/۱۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، بخشنامه شماره ۸۰/۷۹۰۱۳۸۳۱ ـ ۱۳۷۹/۷/۲۵ معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران، در باب وصول عوارض تغییر کاربری با استدلال زیر ابطال شده است: «نظر به اینکه وضع قاعده آمره در باب اخذ هرگونه وجه از جمله عوارض شهرداری و جرایم تخلفات ساختمانی به قوه مقننه اختصاص دارد و قانونگذار در زمینه مرجع تعیین عوارض مذکور و کیفیت احتساب جرایم تخلفات ساختمانی و وصول آنها تعیین تکلیف کرده است، بنابراین مفاد بخشنامه شماره ۸۰/۷۹۰۱۳۸۳۱ ـ ۱۳۷۹/۷/۲۵ که متضمن وضع قواعد آمره در خصوص وصول عوارض زیر بنا، پذیره، اضافه تراکم و تغییر کاربری علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی می باشد، خارج از حدود اختیارات قانونی معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران تشخیص داده می شود و بخشنامه مزبور مستنداً به قسمت دوم ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری ابطال می گردد.»

۳ـ ۲ـ نکته قابل توجه آن که مصوبه شورای اسلامی شهر رشت در سال ۱۳۹۲ در باب وصول عوارض تغییر کاربری نیز به موجب دادنامه شماره ۳۸۲ـ ۱۳۹۶/۴/۲۷ ابطال شده است. «.... با توجه به مراتب، شورای اسلامی شهر که صلاحیتی برای تغییر کاربری ندارد، به طریق اولی نمی تواند در این خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض بهای خدمات کند.... علی هذا ماده ۱۸ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۲ مصوب شورای اسلامی شهر رشت با عنوان «عوارض ارزش افزوده حاصل از استفاده اعیانات در کاربری غیر مرتبط» به جهات یادشده مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر رشت تشخیص شد و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود.»

متن ماده و تبصره های آن بدین شرح است:

ماده ۱۸: عوارض مازاد ارزش ایجاد شده ناشی از استفاده اراضی و اعیانات در کاربری غیر مرتبط

تعیین عوارض مازاد ارزش ایجاد شده ناشی از استفاده اعیانات در کاربری غیر مرتبط (مسکونی تجاری و تجاری پارکینگ، تجاری متمرکز، آموزشی، فرهنگی، ورزشی، درمانی، تأسیسات و تجهیزات، مذهبی، صنعتی، اداری، انبار و ...) بر اساس جدول شماره ۱.