رأی شماره ۵۵۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال قسمت هایی از بند یک و ابطال بند ۲ ماده ۲۹ و بند ۳۹ مصوبه شماره ۲۷۲۹/۷/۱۰۰ـ ۳/۱۱/ ۱۳۸۷ شورای اسلامی شهر زاهدان

شماره هـ/۹۰/۱۱۱۰                                          ۱۳/۹/۱۳۹۲

رأی شماره ۵۵۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال قسمت هایی از بند یک و ابطال بند ۲ ماده ۲۹ و بند ۳۹ مصوبه شماره ۲۷۲۹/۷/۱۰۰ـ ۳/۱۱/۱۳۸۷ شورای اسلامی شهر زاهدان


تاریخ دادنامه: ۲۰/۸/۱۳۹۲                   شماره دادنامه: ۵۵۱                          کلاسه پرونده: ۹۰/۱۱۱۰
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای علی سلیمانی شایسته
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد ۳۹ و ۲۹ مصوبه شماره ۲۷۲۹/۷/۱۰۰ـ ۳/۱۱/۱۳۸۷ شورای اسلامی شهر زاهدان
گردش کار: آقای علی سلیمانی شایسته به نمایندگی بانک پارسیان به موجب دادخواستی ابطال مواد ۳۹ و ۲۹ مصوبه شماره ۲۷۲۹/۷/۱۰۰ـ ۳/۱۱/۱۳۸۷ شورای اسلامی شهر زاهدان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
احتراماً، به وکالت از بانک پارسیان به استحضار می رساند، شورای اسلامی شهر زاهدان در سال ۱۳۸۷ به شرح تصویر مصوبه پیوست مبادرت به وضع عوارض تابلو و عابر بانک کرده است و کمیسیون ماده ۷۷ شهرداری نیز مستنداً به مصوبه مذکور طی رأی شماره ۱/۲/۳۲۶ـ ۴/۶/۱۳۸۹ این بانک را محکوم به پرداخت مبلغ ۰۰۰/۲۰۰/۴ و ۰۰۰/۴۸۰/۲۴ ریال به شرح تصویر فیش های سند رسمی بابت عوارض تابلو کرده است. در حالی که وضع مصوبه مذکور منطبق با مقررات و آرای صادر شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نبوده و بنا به مراتب معروضی، موجبات ابطال آن فراهم است. بدیهی است متعاقب احراز حقانیت بانک و ابطال مصوبه مذکور اقدام مقتضی در راستای اعتراض به رأی کمیسیون به عمل خواهد آمد. ضمناً می باید بین حدود اختیارات شورای اسلامی شهر و شهرداری ها در وضع عوارض جدید و حدود صلاحیت شورای اسلامی شهر و این که موضوع و ماهیت فعالیت بانک در زمره مواردی که وضع عوارض و انواع آن و این که موضوع و ماهیت فعالیت بانک در زمره مواردی که در صلاحیت شورای شهر باشد قایل به تفکیک شده وفق تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده، شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشند موظفند موارد را حداکثر تا ۵/۱۱/ هر سال برای اعلام عمومی در جراید تصویب و اعلام نماید. گرچه وضع عوارض محلی توسط شوراها، مستلزم رعایت تشریفات قانونی شده لیکن آراء صادر شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری من جمله رأی شماره ۲ـ ۲۶/۱/۱۳۸۹ مصوبات شورای اسلامی شهر یزد پیرامون وضع عوارض و بهای خدمات برای بانک ها به دلیل محلی نبودن آن و حوزه فعالیت بانک ها و شعب آنها در نقاط مختلف کشور ابطال شده است. بنابراین آراء مذکور حکایت از غیرقانونی بودن مصوبات شوراهای اسلامی منحصر پیرامون تعیین عوارض محلی برای بانک ها دارد زیرا ماهیت و فعالیت بانک ها محلی نیست از آن جا که شوراهای شهر در سراسر کشور تابع قوانین واحد می باشند امکان تفسیر مقررات موضوعه حسب مناطق جغرافیایی مختلف، متفاوت نبوده و به لحاظ امکان تفسیر مقررات موضوعه حسب مناطق جغرافیایی مختلف و به لحاظ وحدت موضوع، تنقیح مناط از آراء صدرالاشعار، به منزله تسری حکم مصرح در آن به موارد مشابه، متصور است. زیرا بر اساس قوانین موضوعه و واحد تعابیر و تفاسیر متعارض و متضاد قابلیت استماع نداشته است و نمی توان در برخی شهرستان ها فعالیت بانک را محلی و ملزم به پرداخت عوارض و در سایر شهرستان ها به لحاظ محلی نبودن فعالیت بانک ها آنها از پرداخت عوارض محلی معاف باشند که در صورت تحقق این موضوع امری خلاف انصاف و عدالت صورت گرفته است و موجبات تشتت آراء فراهم و تعارض این قسم مصوبات با رویه متداول، اقتضای ابطال این قسم مصوبات را به دنبال خواهد داشت. با عنایت به شرح فوق ابطال مصوبات شماره ۲۷۲۹/۷/۱۰۰ـ ۳/۱۱/۱۳۸۷ در قسمت مواد ۲۹ و ۳۹ مربوط به عوارض تابلو و عابر بانک را دارد.»
متن مصوبه شماره ۲۷۲۹/۷/۱۰۰ـ ۳/۱۱/۱۳۸۷ شورای اسلامی شهر زاهدان در قسمت های مورد اعتراض به قرار زیر است:
«ماده ۲۹ـ عوارض نصب تابلو و آگهی های تجاری
استاندارد تابلو مجاز به اندازه دهنه مغازه در ارتفاع یک متر و سی سانتیمتر با شرایط ذیل می باشد:
۱ـ تابلو نصب شده در سر درب مغازه نباید از لبه پشت بام بالاتر باشد و در حد معرفی نشانه کسب بلامانع است که در این مرحله عوارض ندارد. چنانچه تابلو از لبه پشت بام تجاوز نماید مقدار اضافی مورد محاسبه عوارض به روش ذیل خواهد بود (زمان نصب× قیمت منطقه ای× مساحت اضافی) ضمناً تابلوهایی که جهت تبلیغات کالاهای شرکت ها و واحدهای تولیدی و کارخانجات داخلی و خارجی مورد استفاده قرار می گیرد مشمول عوارض خواهند بود.
۲ـ استفاده از تابلو شناسایی یا تبلیغات تجاری روی پشت بام مجاز نمی باشد و در موارد خاص و با موافقت شهرداری و سایر مالکان ساختمان، عوارضی معادل مساحت تابلو ضرب در قیمت منطقه ای ضرب در زمان نصب (ماه) محاسبه و اخذ می شود. در میادین و تقاطع ها به قیمت محاسبه شده ۲۰ درصد اضافه می شود.
۳ـ درج آگهی تبلیغات در روی دیوارها و نصب خودسرانه تابلو در محدوده و حریم شهر ممنوع است و از متخلفان ماهیانه معادل ده برابر قیمت منطقه ای از زمان نصب تا زمان برچیده شدن و پاک کردن عوارض محاسبه و وصول خواهد شد.
۴ـ تابلوهای پزشکان می باید به اندازه استاندار (۷۰×۵۰) و به صورت نردبانی براساس موقعیت هر واحد در ساختمان و طبقات ساختمان نصب شود. عوارض تابلوهای پزشکان در معابر عمومی معادل دو برابر قیمت منطقه ای، در میادین و تقاطع ها ۳ برابر قیمت منطقه ای در هر ماه خواهد بود.
۵ـ نصب پلاکارد با هماهنگی شهرداری برای تبلیغات مجاز است و عوارض آن برای امور آموزشی و فرهنگی برای هر پلاکارد به ابعاد حداکثر (۹۰×۵۰/۱) به صورت آویز در خیابان های اصلی روزانه ۳۵۰۰۰ ریال و در میادین و تقاطع ها ۴۵۰۰ ریال خواهد بود و برای امور تجاری در خیابان اصلی روزانه ۶۰۰۰ و در میادین ۷۰۰۰ ریال خواهد بود.
۶ـ نصب داربست در خیابان اصلی روزانه برای هر مترمربع ۱۲۰۰۰ ریال و در میادین و تقاطع ها برای هر متر مربع ۱۷۰۰۰ ریال خواهد بود.
۷ـ تبلیغات بانک ها و استقرار خودروهای جوایز قرض الحسنه به منظور تبلیغات در معابر برای هر دستگاه خودرو در هر دوره سه ماهه و کمتر از آن ۰۰۰/۰۰۰/۶ ریال خواهد بود.»
«ماده ۳۹ 

نوع عوارض

مأخذ و نحوه محاسبه

توضیحات

عوارض هر دستگاه عابر بانک

ماهیانه ۰۰۰/ ۳۵۰  ریال

تبصره یک: کلیه بانک ها اعم از خ ص وصی و دولتی و صندوق های قرض الحسنه و تعاونی های اعتبار موظف به پرداخت عوارض این ماده هستند.

 در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر زاهدان، به موجب لایحه شماره ۲۵۲۶/۱۲/۱۰۰/ش ـ ۱۷/۱۲/۱۳۹۰، توضیح داده است که:

«سلام علیکم:
احتراماً، عطف به نامه شماره ۹۰۰۹۹۸۰۹۰۰۸۳۳۲۹ـ ۲۵/۱۰/۱۳۹۰ در خصوص پرونده کلاسه ۹۰/۱۱۱۰ در مورد درخواست تقدیمی بانک پارسیان به طرفیت شهرداری و شورای اسلامی شهر به خواسته ابطال مصوبه شماره ۲۷۲۹/۷/۱۰۰/ش ـ ۳/۱۱/۱۳۸۷ در قسمت مواد ۳۹ و ۲۹ تعرفه محلی وصول عوارض سال ۱۳۸۷ با عنایت به این که در توضیح و تبیین خواسته خویش اعلام کرده است که: می باید بین حدود اختیارات شوراهای اسلامی شهر و شهرداری ها در وضع عوارض جدید و حدود صلاحیت شورای اسلامی شهر و اینکه موضوع و ماهیت فعالیت بانک در زمره مواردی که در صلاحیت شورای شهر باشد قابل به تفکیک شد گرچه وضع عوارض محلی توسط شوراها مستلزم رعایت تشریفات قانونی شده لیکن آراء صادر شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری من جمله رأی شماره ۲ـ ۲۶/۱/۱۳۸۹ مصوبات شوراهای اسلامی شهر یزد پیرامون وضع عوارض و بهای خدمات برای بانک ها به دلیل محلی نبودن آن و حوزه فعالیت بانک ها و شعب آنها در نقاط مختلف کشور ابطال شده است. بنابراین آراء مذکور حکایت از غیرقانونی بودن مصوبات شوراهای اسلامی شهر پیرامون عوارض محلی برای بانک ها دارد زیرا ماهیت و فعالیت بانک ها محلی نیست و... به استحضار می رساند:
مقنن در تبصره ۶ ذیل ماده ۹۶ قانون شهرداری پذیرفته است که «اراضی کوچه های عمومی و میدان ها و پیاده روها و خیابان ها و به طور کلی معابر و بستر رودخانه ها و نهرها و مجاری فاضلاب شهرها و باغ های عمومی و گورستان های عمومی و درخت های معابر عمومی واقع در محدوده هر شهر که مورد استفاده عموم است ملک عمومی محسوب و در مالکیت شهرداری است.»
حسب پیشنهاد شهرداری به شماره ۳۷۵۸۹/۱/۲ـ ۱/۱۰/۱۳۸۶ شورای اسلامی شهر زاهدان با استفاده از اختیـارات حاصله از مـاده ۹۲ قانون شهرداری و مـاده ۷۷ و بنـد ۱۶ مـاده ۷۱ قانـون تشکیلات وظایـف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب سال ۱۳۷۵ و اصلاحی سال های ۱۳۸۶ و ۱۳۸۲ و تبصره ۱ ماده ۵ قانون موسوم به تجمیع عوارض مصوب ۲۲/۱۰/۱۳۸۱ تسری یافته به تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده که تماماً بر محلی بودن عوارض تأکید داشته و دریافت و وصول این عوارض و نیز مرجع تصویب کننده آن شوراهای اسلامی هر شهر است با رعایت مقررات شکلی وضع عوارض اقدام به تصویب مواد ۲۹ و ۴۲ تعرفه وصول عوارض که عوارض محلی بوده و بر اساس اختیار قانونی شورای شهر برقرار شده است ماهیت و شکل عوارض محلی که توسط شوراها وضع می شوند اساساً با عوارضی که در بعد ملی به وسیله قانون برقرار می شوند متفاوت است قانون موسوم به تجمیع عوارض به هیچ عنوان مترصد سلب اختیار شوراها در وضع عوارض نبوده و حتی صراحتاً به آن اشاره کرده است همین امر پس از قانون موسوم به تجمیع عوارض به صورت روشنتری در قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز مورد تأکید قرار گرفته است در نهایت بر اساس ماده ۸۰ قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراها و ماده ۱۲ آیین نامه اجرایی نحوه وصول عوارض مصوب سال ۱۳۷۸ مراتب جهت تصویب نهایی به فرمانداری و استانداری سیستان و بلوچستان ارسال شده است همان گونه که مستحضرید تا زمانی که این عوارض از طرف فرمانداری مورد اعتراض قرار نگرفته و شورای حل اختلاف استان آن را تغییر نداده یا حسب ماده ۷۷ قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراها مصوب سال ۱۳۷۵ به وسیله وزیر کشور لغو و اصلاح نشده به قوت خود باقی است و قابل وصول است. مضافاً این که اگر وضع عوارض و تعرفه های سالیانه مصوب شورای شهر را غیرقانونی بدانیم اصولاً وجهی برای تأمین بودجه شهرداری باقی نمی ماند لازم به ذکر است بانک ها در حال حاضر به صورت بنگاه های اقتصادی عمل کرده و با توجه به فعالیت های گسترده ای که دارند روزانه محل مراجعه تعداد زیادی از شهروندان بوده و بدیهی است که تردد کارکنان بانک ها و مراجعین بی شمار آنها و نصب تابلوهای تبلیغاتی از طرف بانک ها و برطرف کردن مشکلات ترافیکی و پارکینگ و جمع آوری ضایعات حاصله انجام خدمات فوق العاده ای را اقتضا دارد و مبالغ تعیین شده در تعرفه ها جزء ناچیزی از بهای این حقوق حقه بوده است. لذا استدلال بانک پارسیان مبنی بر اثبات غیرمحلی بودن فعالیت بانک ها به استناد رأی شماره ۲ـ ۲۶/۱/۱۳۸۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری موجه نیست و از لحاظ این شورا پذیرفته نیست چرا که کلیه بانک ها در هر شهر، دارای مؤسسات و شعب وابسته هستند و فعالیت بانکی را صرفاً برای همان محل انجام می دهند، بنابراین محلی محسوب شده است و مشمول اخذ عوارض به استناد قوانین ذکر شده هستند، لذا با عنایت به مکاتبه فوق استدعا دارد این موارد در رسیدگی مطمح نظر قرار گیرد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند.

رأی هیأت عمومی

الف ـ با توجه به این که مطابق بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵، شوراهای اسلامی می توانند متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی به وضع عوارض مبادرت ورزند، بنابراین فراز ابتدایی و پایان بند ۱ ماده ۲۹ مصوبه شماره ۲۷۲۹/۷/۱۰۰ـ ۳/۱۱/۱۳۸۷ شورای اسلامی شهر زاهدان موضوع تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۸۸ مبنی بر ممنوعیت وضع عوارض تابلوی منصوبه بر سر درِ مغازه ها که مبین محل کسب است و همچنین تجویز اخذ عوارض بر تابلوهایی که برای تبلیغات کالاهای شرکت ها و واحدهای تولیدی و کارخانجات داخلی و خارجی مورد استفاده قرار می گیرد، به لحاظ اینکه علاوه بر معرفی محل کسب موجب تبلیغ و کسب درآمد برای مغازه دار می شود، مغایرتی با قانون ندارد و قابل ابطال نیست. لیکن فراز میانی ماده ۲۹ مصوبه که تابلوی معرف محل کسب بیش از سقف محل کسب را به اندازه مازاد بر سقف مستحق دریافت دانسته است، از این حیث که تابلو با اوصاف مذکور از جمله مصادیق ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ تشخیص نمی شود تا وضع عوارض بر آن امکان پذیر باشد، مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.
ب ـ بندهای ۳، ۴، ۵، ۶ و ۷ از ماده ۲۹ مصوبه مورد شکایت در محدوده اختیارات شورای اسلامی شهر زاهدان تشخیص می شود و چون مغایرتی با قانون ندارد، قابل ابطال نیست.
ج ـ با توجه به این که مقنن حکم صریحی در خصوص ممنوعیت استفاده از پشت بام وضع نکرده است، بند ۲ ماده ۲۹ تعرفه مورد شکایت که بدون اذن مقنن، نصب تابلوی شناسایی یا تبلیغاتی بر روی پشت بام را ممنوع اعلام کرده است و در موارد خاص با موافقت شهرداری و سایر مالکان ساختمان اخذ عوارض را تجویز کرده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر زاهدان تشخیص و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری بند مذکور ابطال می شود.
دـ با توجه به اینکه مطابق ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده، برقراری هرگونه عوارض به درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات ممنوع است و بانک ها بابت درآمد خود مالیات می پردازند، بنابراین بند ۳۹ مصوبه مورد شکایت مبنی بر وضع عوارض از عابر بانک ها وجاهت قانونی ندارد و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری