آسیب‏ شناسی نظام حوزه ‏بندی انتخابات مجلس در ایران 2. پس از انقلاب اسلامی تاکنون

به گزارش روابط عمومی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، دفتر مطالعات سیاسی این مرکز در گزارشی با عنوان «آسیب‏شناسی نظام حوزه‏بندی انتخابات مجلس در ایران 2. پس از انقلاب اسلامی تاکنون» آورده است؛ یکی از پیش‏نیازهای اصلی برگزاری انتخابات، تقسیم سرزمین به حوزه‏های انتخاباتی با مرزهای مشخص و مبتنی‌بر قوانین انتخاباتی است. فرایند ترسیم این مرزها که از آن با عنوان فرایند تحدید مرزهای حوزه‏های انتخابیه هم یاد می‏شود، عبارت است از ترسیم تعدادی خط روی نقشه با هدف تقسیم یک منطقه به چندین حوزه انتخابیه مجزا که از هر یک از آنها یک یا چند نماینده انتخاب می‏شوند.

در این گزارش تصریح شده است که ساختار رسمی و مجموعه قوانین مرتبط با ترسیم مرزهای حوزه‏های انتخابیه، باید به چهار مسئله اصلی شامل نهاد مسئول ترسیم مرزهای حوزه‏های انتخابیه، علت/علل اصلاح مرزهای حوزه‏های انتخابیه طی زمان، معیارهای ترسیم مرزهای حوزه‏های انتخابیه و مشارکت مردم در فرایند ترسیم مرزهای حوزه‏های انتخابیه بپردازد.

گزارش حاضر از طریق استخراج مباحث مرتبط با فرایند تصویب قوانین مرتبط با حوزه‏بندی انتخاباتی از مشروح مذاکرات تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و نیز 10 دوره مجلس شورای اسلامی، به آسیب‏شناسی نظام حوزه‏بندی انتخاباتی و روند تغییرات حوزه‏ها از زمان تدوین و تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تاکنون می‏پردازد.

نتایج پژوهش مرکز پژوهش‌های مجلس بیانگر وجود ایراداتی شامل نهاد مسئول ترسیم مرزهای حوزه‏های انتخابیه، علت (یا علل) اصلاح مرزهای حوزه‌‌های انتخابیه، معیارهای ترسیم مرزهای حوزه‌‌های انتخابیه و مشارکت مردم در فرایند ترسیم مرزهای حوزه‎های انتخابیه، است.

در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در خصوص نهاد مسئول ترسیم مرزهای حوزه‏های انتخابیه، تصریح شده است که اولین قانون انتخابات که جدول حوزه‏بندی انتخابات نیز بخشی از آن بود، به‌وسیله شورای انقلاب در سال 1358 تدوین و به تصویب رسید. ازآنجا که مشروح مذاکرات شورای انقلاب در زمینه تدوین قانون انتخابات در دسترس نیست، نمی‏توان به‌صورت دقیق بیان کرد که جدول حوزه‏بندی دقیقاً توسط چه افرادی و با چه تخصصی تدوین شده است. پس از این مقطع زمانی، ترسیم طرح اولیه جدول حوزه‏بندی، یا توسط دولت در قالب لایحه و یا توسط نمایندگان مجلس شورای اسلامی در قالب طرح انجام شده است. طرح‏ها و لوایح پس از تقدیم به مجلس در کمیسیون تخصصی مربوطه و معمولاً با حضور کارشناسان وزارت کشور، نمایندگان پیشنهاددهنده و بعضاً افراد دیگری مانند ائمه ‌جمعه و بزرگان استان‏ها بررسی شده است. نهادهای مسئول تصویب نهایی جدول حوزه‏بندی انتخابات، مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان بوده‌اند.
این گزارش می‌افزاید در فرایند بررسی طرح‏ها و لوایح مرتبط با حوزه‏بندی انتخاباتی که به تصویب قانون در این زمینه منجر شده است، اصالت دادن به پیشنهادهای نمایندگان حوزه‏ها برای تصویب نهایی جدول حوزه‏بندی با وجود واقعیت تعارض منافع نمایندگان و بی‏طرف نبودن آنها نسبت به مسئله حوزه‏بندی؛ اعمال تغییرات در لایحه وزارت کشور توسط هیئت دولت؛ اتخاذ موضع اغلب منفعل توسط وزارت کشور طی فرایند بررسی در مجلس و واگذار کردن تصمیم به نمایندگان؛ در حاشیه قرار گرفتن معیار جمعیت و در اولویت قرار گرفتن سایر معیارها و نبود یک رویه واحد از منظر معیارهای استفاده شده برای ترسیم مرزهای حوزه‏های انتخابات سراسر کشور، از عواملی هستند که سبب ورود ملاحظات سیاسی به امر حوزه‏بندی، تأثیرگذاری جغرافیای قدرت بر ترسیم مرزهای حوزه‏ها، تفاوت فاحش لایحه اولیه با قانون مصوب و درنتیجه نواقصی مانند عدم برابری جمعیت حوزه‏ها و عدم تأمین برابری قدرت رأی‏دهی، عدم تطابق مرزهای حوزه‏های انتخابیه با مرزهای اداری و ... شده است. اغلب این مسائل ناشی از مستقل، غیرحزبی و بی‏طرف نبودن نهاد مسئول ترسیم طرح اولیه مرزهای حوزه‏های انتخاباتی بوده است.

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در تشریح علت (یا علل) اصلاح مرزهای حوزه‌‌های انتخابیه، توضیح می‌دهد که اصل شصت‌و‌چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دوره زمانی 10 ساله را برای افزایش تعداد نمایندگان مجلس معین می‏دارد که لزوماً به‌معنای تجدیدنظر در مرزهای حوزه‏های انتخابیه نیست. هرچند تبصره ذیل ماده‌واحده قانون تعیین محدوده حوزه‏های انتخاباتی مجلس شورای اسلامی (مصوب 30/01/1366) بیان می‏دارد «حوزه‏هاى انتخاباتى همواره از هر نوع انتزاع و الحاق که براساس قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشورى در حد روستا و دهستان انجام مى‏شود تبعیت خواهند کرد»؛ بااین‏حال قوانین عادی مرتبط با حوزه‏بندی انتخابات به لزوم اصلاح مرزهای حوزه‏های انتخابیه به دلایل دیگر و دوره زمانی آن بی‏توجه بوده است. توضیح اینکه به‌دلیل تغییرات جمعیتی و تغییرات سایر شاخص‏ها، اغلب مرزهای حوزه‏های انتخابیه نیازمند بازترسیم هستند. بدین‏ معنا که گاهی انحراف فاحش از یک معیار و مقیاس مشخص، تجدیدنظر در مرزهای حوزه‏های انتخابیه ازطریق ادغام حوزه‏ها و کاهش نماینده را ضروری می‌کند؛ در برخی موارد افزایش نماینده نیازمند بازترسیم مرزهای حوزه‏ها، از طریق ادغام حوزه‏ها و یا تفکیک حوزه‏ها به دو یا چند حوزه مستقل است. مواردی نیز وجود دارد که بدون افزایش یا کاهش نماینده، تفکیک یک حوزه چندکرسی به حوزه‏های تک‏کرسی و ... نیازمند اصلاح و بازترسیم مرزهای حوزه‏های انتخابیه است.

براساس این گزارش در همه دوره‏های مجلس شورای اسلامی، نمایندگان بر اشکال‌ها و نارسایی‌هاى جدول حوزه‏های انتخاباتی تأکید داشته و خواستار تجدیدنظر در آن بوده‏اند. به‌استثنای دوره اول مجلس شورای اسلامی که به‌دلیل کمبود وقت، بحث اصلاح جدول حوزه‏بندی در لایحه قانون انتخابات نادیده گرفته شد، در همه دوره‏ها طرح و یا لایحه‏ای برای تغییر نظام حوزه‏بندی و یا اصلاح جدول حوزه‏بندی انتخابات به مجلس ارائه شده است. دلایل تلاش برای اصلاح مرزهای حوزه‏ها یا اصلاح نظام‏ حوزه‏بندی انتخابات، عمل به اصل شصت‌و‌چهارم قانون اساسی، افزایش جمعیت کشور و حوزه‏ها، نواقص موجود در نظام حوزه‏بندی و یا نواقص موجود در مرزهای حوزه‏ها از منظر شاخص‏های موجود در قانون به‏ویژه نابرابری جمعیت حوزه‏ها و عدم تطابق مرزهای حوزه‏های انتخابیه با مرزهای تقسیمات کشوری بوده است.

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در خصوص معیارهای ترسیم مرزهای حوزه‌‌های انتخابیه، تصریح می‌کند که اصل شصت‌و‌چهارم قانون اساسی مصوب سال 1358 (قبل از بازنگری)، با ذکر اینکه «عده‏ نمایندگان‏ مجلس‏ شورای‏ ملی‏ 270 نفر است‏ و پس‏ از هر ده‏ سال‏ در صورت‏ زیاد شدن‏ جمعیت‏ کشور در هر حوزه انتخابی‏ به‏ نسبت‏ هر 150‏ هزارنفر یک‏ نماینده‏ اضافه‏ می‏‏شود»، معیار حوزه‏بندی انتخاباتی را عامل «جمعیت» تعیین کرد و در این اصل قید «150 هزارنفر» برای افزایش نماینده تعیین شد که از آن برداشت به داشتن حداقل 150 هزارنفر جمعیت برای داشتن یک نماینده نیز می‏شود. از سال 1362 و با تصویب قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشورى مصوب 15/04/1362، برای اولین‏بار در تاریخ حوزه‏بندی انتخاباتی کشور، عامل جغرافیایی «مرزهای سیاسی محلی» به‌عنوان معیاری برای حوزه‏بندی به عامل جمعیت که از دوره مشروطه اغلب یگانه معیار حوزه‏بندی انتخاباتی بود، اضافه شد. با این‏حال تبصره «3» ذیل ماده (2) قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 10/12/1362 نیز عامل «جمعیت» و حدنصاب 150 هزارنفر را معیار افزایش تعداد نمایندگان تعیین کرد.

براساس این گزارش در فرایند تدوین و تصویب قانون تعیین محدوده حوزه‏هاى انتخاباتى مجلس شوراى اسلامى مصوب 30/01/1366 که درواقع اولین تغییر در جدول حوزه‏بندی ضمیمه قانون انتخابات مصوب شورای انقلاب بود، با وجود تأکید اصل شصت‌و‌چهارم قانون اساسی و نیز تبصره «3» ذیل ماده (2) قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 10/12/1362، عامل جمعیت تحت تأثیر توجه بیشتر به سایر ملاحظات ازجمله مسائل سیاسى حوزه‏هاى انتخابیه و تطابق مرزهای حوزه‏ها با مرزهای تقسیمات کشوری، در حاشیه قرار گرفت. درعین ‏حال در قانون تصویب شده، به تطابق مرزهای حوزه‏های انتخابیه با مرزهای تقسیماتی نیز به‌صورت کامل عمل نشد. درواقع معیار و رویه واحدی در ترسیم مرزهای همه حوزه‏ها اتخاذ نشد. در برخی حوزه‏ها تقسیمات اداری، در برخی حوزه‏ها عامل جمعیت و در دیگر حوزه‏ها سایر مقتضیات مبنای عمل حوزه‏بندی قرار گرفت. درنتیجه قانونی که تصویب شد هم به‌لحاظ برابری جمعیت حوزه‏ها و هم تطابق مرزهای حوزه‏ها با تقسیمات اداری ایرادهای زیادی داشت.

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس می‌افزاید با بازنگری در اصل شصت‌و‌چهارم قانون اساسی در سال 1368، حدنصاب 150 هزارنفر برای افزایش نماینده که درواقع به نوعی نشانگر حداقل جمعیت برای داشتن یک نماینده بود، حذف شد و معیار حوزه‏بندی از تأکید بر عامل جمعیت به «عوامل‏ انسانی‏، سیاسی‏، جغرافیایی‏ و نظایر آنها» تغییر یافت. تاکنون در قوانین جمهوری اسلامی ایران، مقرره قانونی که عوامل مطرح در اصل شصت‌و‌چهارم قانون اساسی را تعریف عملیاتی کند و برای آنها شاخص‌‌های دقیق تعیین کرده و وزن و سهم هر کدام را در ترسیم مرزهای حوزه‏ها و تعداد نمایندگان تعیین کند وجود ندارد. با وجود اینکه در بند «1» سیاست‌های کلی انتخابات ابلاغی مقام معظم رهبری بر عامل «جمعیت و مقتضیات اجتناب‌ناپذیر» به‏عنوان معیاری برای حوزه‏بندی تأکید شده است، اما در این بند نیز به حداقل تعداد «جمعیت» برای داشتن یک نماینده و میزان مجاز انحراف از آن اشاره‏ای نشده است. ازسویی «مقتضیات اجتناب‏ناپذیر» نیز نیازمند تعیین دقیق شاخص‏ها در قالب یک مقرره قانونی است.

براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در حالی‏که پس از انقلاب اسلامی تا سال 1368، چالش مهم در امر حوزه‏بندی این بود که میزان انحراف مجاز از مقیاس عددی 150 هزارنفر برای داشتن یک نماینده توسط قانون تعیین نشده بود و برخی ملاحظات ازجمله تطابق مرزهای حوزه‏های انتخابیه با مرزهای تقسیمات کشوری سبب در حاشیه قرار گرفتن عامل جمعیت در امر حوزه‏بندی شد؛ از این زمان به بعد، نبود حدنصاب جمعیتی برای داشتن یک نماینده و عدم مشخص بودن میزان انحراف از آن، در کنار کلی بودن و مشخص نبودن دقیق شاخص‏ها و میزان تأثیر عوامل سیاسی و جغرافیای و نظایر آن، اصلاح جدول حوزه‏بندی انتخابات و افزایش نمایندگان را با چالشی جدی مواجه ساخته و رسیدن به توافق در این زمینه را دشوار کرده است. به‏گونه‏ای که با گذشت زمان تعداد طرح‏های ارائه شده در این زمینه بیشتر شده، اما نتیجه کمتر حاصل شده است؛ مسئله‏ای که برخی اعضای شورای بازنگری قانون اساسی، طی فرایند بازنگری اصل شصت‌و‌چهارم قانون اساسی به‌درستی آن را پیش‏بینی کرده بودند.

براساس این گزارش با وجود اینکه اصل شصت‌و‌چهارم قانون اساسی مقرر می‏دارد «از تاریخ‏ همه‏‏پرسی‏ سال‏ 1368‏ هجری‏ شمسی‏ پس‏ از هر ده‏ سال‏، با در نظر گرفتن‏ عوامل‏ انسانی‏، سیاسی‏، جغرافیایی‏ و نظایر آنها حداکثر 20 نفر نماینده‏ می‏‏تواند اضافه‏ شود» و هرچند اصلاح جدول حوزه‏‏های انتخابیه در دوره‏های مختلف از دغدغه‏های اصلی مجلس شورای اسلامی بوده است و پس از سال 1368 در همه ادوار مجلس طرح‏ها ‏و لوایحی برای اضافه شدن 20 نماینده به مجلس ارائه شده است، اما در این میان تنها یک لایحه در سال 1378 به تصویب نمایندگان رسید که این قانون نیز نتوانست یک حوزه‏بندی عادلانه را به ارمغان آورد. پس از سال 1378، 15 طرح و لایحه برای افزایش تعداد نمایندگان مجلس یا اصلاح نظام حوزه‏بندی انتخابات به مجلس شورای اسلامی ارائه شده است؛ که هیچ کدام به نتیجه نرسیده است.

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس تصریح می‌کند که با توجه به گذشت 21 سال از تصویب قانون اصلاح جدول حوزه‏های انتخابیه مجلس شورای اسلامی و تعداد نمایندگان آنها (مصوب 12/08/1378) و نیز افزایش جمعیت کشور و جمعیت اغلب حوزه‏ها، عدم برابری جمعیت و عدم برابری حق رأی‏دهی بیشتر شده است، به‏گونه‏ای که امروزه وضعیت بغرنجی بر آخرین جدول حوزه‏های انتخابیه از منظر تعداد نمایندگان حوزه‏ها نسبت به جمعیت آنها وجود دارد. این وضعیت نیازمند نه‏تنها اصلاح جدول حوزه‏های انتخابیه کنونی مجلس بلکه مهم‌تر از آن اصلاح نظام حوزه‏بندی انتخابات مجلس شورای اسلامی است.


گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در تبیین مشارکت مردم در فرایند ترسیم مرزهای حوزه‎های انتخابیه،‌ می‌افزاید پس از انقلاب اسلامی ایران، سازوکاری برای دخالت مستقیم مردم در فرایند ترسیم مرزهای حوزه‏های انتخابیه شکل نگرفته است.

براساس این گزارش درنهایت باید گفت که آسیب‏هایی که امروزه متوجه نظام حوزه‏بندی انتخابات مجلس در جمهوری اسلامی ایران است، همان آسیب‏هایی است که در دوره مشروطه نیز بر نظام حوزه‏بندی انتخابات حاکم بوده است؛ با این تفاوت که پس از انقلاب اسلامی ایران، با حذف مقیاس «حداقل جمعیت برای داشتن یک نماینده» توسط قانون در سال 1368، بر آسیب‏های مذکور افزوده شده است.


متن کامل این گزارش را اینجا بخوانید.